聯(lián)歐投資管理有限公司訴三亞市政府違法收地案

海 南 省 高 級(jí) 人 民 法 院

                      行 政 判 決 書

作者:林圣全，海南惠海律師事務(wù)所律師,全國(guó)律協(xié)行政訴訟法專業(yè)委員會(huì)委員

                               （2006）瓊行終字第137號(hào)

上訴人（原審原告）海南省聯(lián)歐投資管理有限公司，住所在海口市金貿(mào)區(qū)椰林坡怡和花園3C東座。

法定代表人王莉，董事長(zhǎng)。

委托代理人岳志強(qiáng)，北京大道行政法援助中心副主任。

委托代理人陳瀟，北京中洲律師事務(wù)所律師。

被上訴人（原審被告）三亞市人民政府，住所地三亞市新風(fēng)路小1號(hào)。

法定代表人陸志遠(yuǎn)，市長(zhǎng)。

委托代理人林圣全，三亞市政府法制辦公室公務(wù)員。

委托代理人馮生成，海南海大平正律師事務(wù)所律師。

上訴人海南省聯(lián)歐投資管理有限公司（以下簡(jiǎn)稱聯(lián)歐公司）因其訴被上訴人三亞市人民政府（以下簡(jiǎn)稱三亞市政府）無(wú)償收回土地使用權(quán)一案，不服三亞市中級(jí)人民法院于2006年6月14日作出的（2006）三亞行初字第8號(hào)行政判決，于2006年8月4日通過(guò)三亞市中級(jí)人民法院向本院提起上訴。本院2006年9月5日受理后，依法組成合議庭，并于2006年10月20日在本院第二審判庭公開(kāi)開(kāi)庭審理了本案。上訴人聯(lián)歐公司的委托代理人岳志強(qiáng)、陳瀟，被上訴人三亞市政府的委托代理人林圣全、馮生成到庭參加訴訟。本案報(bào)經(jīng)最高人民法院批準(zhǔn)，延長(zhǎng)審理期限兩個(gè)月，現(xiàn)已審理終結(jié)。

經(jīng)審理查明,三亞亞龍灣開(kāi)發(fā)股份有限公司(以下簡(jiǎn)稱亞龍灣公司)經(jīng)三亞市政府批準(zhǔn)擁有亞龍灣國(guó)家旅游開(kāi)發(fā)區(qū)成片開(kāi)發(fā)權(quán),三亞市政府與亞龍灣公司簽訂出讓合同將共計(jì)8686.1512畝土地出讓給亞龍灣公司。亞龍灣公司對(duì)開(kāi)發(fā)區(qū)內(nèi)成片開(kāi)發(fā)土地已完成市政基礎(chǔ)設(shè)施、公用設(shè)施的建設(shè)。1994年5月21日，聯(lián)歐公司與亞龍灣公司簽訂了《亞龍灣國(guó)家旅游度假區(qū)國(guó)有土地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓合同》，約定亞龍灣公司將位于亞龍灣國(guó)家旅游度假區(qū)內(nèi)總面積為38666平方米土地轉(zhuǎn)讓給聯(lián)歐公司，轉(zhuǎn)讓價(jià)格為每平方米1050元，轉(zhuǎn)讓金為人民幣4060萬(wàn)元，轉(zhuǎn)讓價(jià)格為包括通水、通電、通路、通訊、通污水管道、通煤氣、通電纜電視等。依據(jù)《亞龍灣國(guó)家旅游度假區(qū)總體規(guī)劃》、《亞龍灣國(guó)家旅游度假區(qū)亞龍灣中心詳細(xì)規(guī)劃》的要求，合同項(xiàng)下轉(zhuǎn)讓地塊受讓方必須用于建設(shè)別墅式度假村。同年6月20日，雙方簽訂了《補(bǔ)充協(xié)議》，考慮到規(guī)劃需要，亞龍灣公司從D1地塊北邊LHQ地塊處劃出3000平方米補(bǔ)償給聯(lián)歐公司使用。1995年7月12日，三亞市經(jīng)濟(jì)計(jì)劃局以計(jì)字[1995]163號(hào)《關(guān)于建設(shè)“聯(lián)歐海景俱樂(lè)部”項(xiàng)目的批復(fù)》，同意聯(lián)歐公司興建該項(xiàng)目，第一期工程計(jì)劃投資5000萬(wàn)元。1995年11月1日，三亞市規(guī)劃局向聯(lián)歐公司核發(fā)了該項(xiàng)目的《建設(shè)用地規(guī)劃許可證》，1996年9月26日，原三亞市土地房產(chǎn)局給聯(lián)歐公司核發(fā)了田獨(dú)國(guó)用（1996）第075號(hào)《國(guó)有土地使用證》核準(zhǔn)土地使用總面積為41669.7平方米。1997年7月22日，三亞市規(guī)劃局向聯(lián)歐公司核發(fā)了建設(shè)聯(lián)歐（亞龍灣）大酒店的《建設(shè)工程規(guī)劃臨時(shí)許可證》。1998年3月18日，三亞市政府以三府函[1998]25號(hào)文審批實(shí)施《亞龍灣國(guó)家旅游度假區(qū)控制詳細(xì)規(guī)劃》。而后，該酒店工程一直未動(dòng)工建設(shè)。2001年4月9日，原三亞土地房產(chǎn)局向聯(lián)歐公司發(fā)出《無(wú)償收回國(guó)有土地使用權(quán)事先告知書》，聯(lián)歐公司以國(guó)家宏觀調(diào)控，方案改變，設(shè)計(jì)變更為由，提出申辯。三亞市政府認(rèn)為申辯無(wú)法定依據(jù)，遂于2001年4月30日作出三府（2001）82號(hào)《關(guān)于依法無(wú)償收回海南聯(lián)歐投資管理有限公司亞龍灣開(kāi)發(fā)區(qū)聯(lián)歐海景俱樂(lè)部項(xiàng)目用地土地使用權(quán)的決定》（以下簡(jiǎn)稱82號(hào)收地決定），認(rèn)定聯(lián)歐公司“自取得該土地使用權(quán)至今已逾4年，未對(duì)該地進(jìn)行開(kāi)發(fā)建設(shè)，，致使該地閑置至今”，并依據(jù)《海南省非農(nóng)業(yè)建設(shè)用地清查處理若干規(guī)定》第四條第（二）項(xiàng)的規(guī)定，將聯(lián)歐公司田獨(dú)國(guó)用（1996）第075號(hào)《國(guó)有土地使用證》項(xiàng)下的土地使用權(quán)予以無(wú)償收回，并注銷了該土地證。聯(lián)歐公司不服，于2001年6月11號(hào)向海南省人民政府（以下簡(jiǎn)稱省政府）申請(qǐng)復(fù)議。

省政府受理后，于同日向三亞市政府發(fā)出瓊府復(fù)執(zhí)字{2001}54號(hào)《行政復(fù)議停止執(zhí)行通知書》，決定停止執(zhí)行被申請(qǐng)復(fù)議的具體行政行為，并于同年7月26日以法律問(wèn)題需要向上級(jí)機(jī)關(guān)請(qǐng)示為由，作出瓊府復(fù)中字[2001]062號(hào)《行政復(fù)議中止通知書》。同年10月26日，省政府作出瓊府復(fù)議決定[2001]第62號(hào)《行政復(fù)議決定書》，以適用法律不當(dāng)為由以及鑒于該地已公開(kāi)拍賣給第三人三亞華宇旅業(yè)有限公司的事實(shí)，確定三亞市政府作出的82號(hào)收地決定違法。2005年3月30日，聯(lián)歐公司以三亞市政府為被告向本院提起行政賠償訴訟，本院指定海南中級(jí)人民法院管轄。在審理過(guò)程中，海南中級(jí)人民法院依法委托海南省物證鑒定中心作出瓊物技鑒會(huì)字[2005]24號(hào)《司法會(huì)計(jì)鑒定書》，結(jié)論為：聯(lián)歐公司在依法取得三亞市亞龍灣旅游度假區(qū)D1地塊土地開(kāi)發(fā)使用權(quán)后，對(duì)該地進(jìn)行設(shè)計(jì)開(kāi)發(fā)。1994年10月13日至2001年4月30日止，共計(jì)投入設(shè)計(jì)、消防、報(bào)建、綠化、其它開(kāi)發(fā)管理費(fèi)用4093174.25元。由于三亞華宇旅業(yè)有限公司不服省政府作出的瓊府復(fù)決字[2001]第62號(hào)行政復(fù)議決定而向三亞市中級(jí)人民法院提起行政訴訟，海南中級(jí)人民法院遂裁定中止行政賠償一案的審理。2006上3月22日，省政府又作出瓊府復(fù)決字{2001第62—2號(hào)行政復(fù)議決定，認(rèn)為三亞市政府依據(jù)當(dāng)時(shí)的《海南省非農(nóng)業(yè)建設(shè)用地清查處理若干規(guī)定》第四條第（二）項(xiàng)的規(guī)定作出82號(hào)收地決定并無(wú)不當(dāng)。遂依據(jù)《中華人民共和國(guó)行政復(fù)議法》第二十八條第一款第（一）項(xiàng)的規(guī)定，決定：一、撤銷瓊府復(fù)決字[2001]第62號(hào)行政復(fù)議決定書；二、維持三亞市政府作出的82號(hào)收地決定。聯(lián)歐公司不服，訴至法院。三亞市中級(jí)人民法院已裁定準(zhǔn)許三亞華宇旅業(yè)有限公司撤回對(duì)省政府提起的行政訴訟。一審?fù)忂^(guò)程中，聯(lián)歐公司的委托代理人承認(rèn)經(jīng)批準(zhǔn)立項(xiàng)的“聯(lián)歐海景俱樂(lè)部項(xiàng)目工程一直未動(dòng)工建設(shè)。

另查，《海南省非農(nóng)業(yè)建設(shè)用地清查處理若干規(guī)定》是經(jīng)省政府第160次常務(wù)會(huì)議審議通過(guò)，于1997年11月25日以瓊府[1997]72號(hào)文發(fā)布實(shí)施的處置海南省非農(nóng)業(yè)建設(shè)閑置土地的地方性規(guī)章，2004年6月25日省政府以《海南省人民政府關(guān)于停止執(zhí)行省政府及省政府辦公廳有關(guān)文件的通知》停止執(zhí)行。省政府143號(hào)令《海南省閑置建設(shè)用地處置規(guī)定》是2001年4月2日經(jīng)省政府第97次常務(wù)會(huì)議審議通過(guò)，于2001年5月18號(hào)公布實(shí)施的地方性規(guī)章。

一審法院認(rèn)為，《海南省非農(nóng)業(yè)建設(shè)用地清查處理若干規(guī)定》是省政府結(jié)合本省實(shí)際，為加強(qiáng)土地管理，切實(shí)保護(hù)耕地，合理使用土地，妥善處理非農(nóng)業(yè)建設(shè)閑置土地的規(guī)范性法律文件，在海南行政區(qū)域范圍內(nèi)處置非農(nóng)業(yè)建設(shè)閑置土地，應(yīng)直接適用該《若干規(guī)定》。聯(lián)歐公司合法受讓亞龍灣旅游度假區(qū)內(nèi)41669.7平方米土地，并于1996年9月26日取得國(guó)有土地使用證，且其報(bào)建的項(xiàng)目建設(shè)工程“聯(lián)歐（亞龍灣）大酒店”已經(jīng)獲得城市規(guī)劃部門的建設(shè)工程規(guī)劃許可，已具備了開(kāi)工建設(shè)的條件，但該工程至三亞市政府作出收地決定時(shí)一直未動(dòng)工開(kāi)發(fā)建設(shè)?？梢?jiàn)未動(dòng)工開(kāi)發(fā)建設(shè)的原因是聯(lián)歐公司自身造成的，聯(lián)歐公司訴稱由于亞龍灣國(guó)家旅游度假區(qū)建設(shè)規(guī)劃調(diào)整，致使其被迫停工，沒(méi)有事實(shí)根據(jù)。該受讓之土地是從亞龍灣國(guó)家旅游開(kāi)發(fā)區(qū)成片開(kāi)發(fā)土地中合法轉(zhuǎn)讓取得的項(xiàng)目建設(shè)用地，亞龍灣公司已完成了該土地的平整、道路、給排水、通電、通訊等基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)，形成了建設(shè)用地條件，聯(lián)歐公司應(yīng)當(dāng)對(duì)建設(shè)項(xiàng)目進(jìn)行投資建設(shè)，開(kāi)發(fā)利用土地。但聯(lián)歐公司自申請(qǐng)立項(xiàng)、報(bào)建、獲得建設(shè)工程規(guī)劃許可后一直未在受讓之土地上動(dòng)工開(kāi)發(fā)建設(shè)，顯然已造成該土地閑置的事實(shí)。聯(lián)歐公司訴稱受讓地塊屬于成片開(kāi)發(fā)土地的一部分，亞龍灣公司已完成市政基礎(chǔ)設(shè)施、公用設(shè)施的建設(shè)，投資已達(dá)25%以上，并未閑置，屬認(rèn)識(shí)上的錯(cuò)誤。在聯(lián)歐公司訴三亞市政府行政賠償一案中，經(jīng)海南中級(jí)人民法院依法委托鑒定，雖然聯(lián)歐公司對(duì)該土地已投入前期開(kāi)發(fā)費(fèi)用4093174.25元，但該投入費(fèi)用尚未達(dá)到批準(zhǔn)項(xiàng)目第一期投資總額人民幣5000萬(wàn)元的25%，該土地仍屬《海南省非農(nóng)業(yè)建設(shè)用地清查處理若干規(guī)定》第四條第（二）項(xiàng)規(guī)定的應(yīng)當(dāng)依法無(wú)償收回土地使用權(quán)、注銷土地使用證的非農(nóng)業(yè)建設(shè)閑置土地。三亞市政府作出82號(hào)收地決定時(shí)，《海南省非農(nóng)業(yè)建設(shè)用地清查處理若干規(guī)定》仍在有效期內(nèi)，而省政府143號(hào)令《海南省閑置建設(shè)用地處置規(guī)定》尚未頒發(fā)實(shí)施，三亞市政府在收地決定中適用《若干規(guī)定》，并無(wú)不當(dāng)。三亞市政府作出的82號(hào)收地決定認(rèn)定事實(shí)清楚，適用法律、法規(guī)正確，程序合法。聯(lián)歐公司訴請(qǐng)確認(rèn)三亞市政府82號(hào)收定決定違法，沒(méi)有事實(shí)根據(jù)和法律依據(jù)，遂判決：駁回聯(lián)歐公司要求確認(rèn)三亞市政府作出的82號(hào)收地決定違法的訴訟請(qǐng)求。

上訴人聯(lián)歐公司上訴稱，一、一審判決法律適用錯(cuò)誤?！冻鞘蟹康禺a(chǎn)管理法》第二十五條“以出讓方式取得土地使用權(quán)進(jìn)行房地產(chǎn)開(kāi)發(fā) 的，必須按照土地使用權(quán)出讓合同約定的土地用途、動(dòng)工開(kāi)發(fā)期限開(kāi)發(fā)土地。超過(guò)出讓合同約定的動(dòng)工開(kāi)發(fā)日期滿一年未動(dòng)工開(kāi)發(fā)的，可以征收相當(dāng)于土地使用權(quán)出讓金百分之十以下的土地閑置費(fèi)；滿二年未動(dòng)工開(kāi)發(fā)的，可以無(wú)償收回土地使用權(quán)；但是，因不可抗力或者政府、政府有關(guān)部門和行為或者動(dòng)工開(kāi)發(fā)必需的前期工作造成動(dòng)工開(kāi)發(fā)遲延的除外”的規(guī)定，是針對(duì)出讓地的，沒(méi)有規(guī)定成片開(kāi)發(fā)土地中的轉(zhuǎn)讓土地的使用權(quán)可以被無(wú)償收回，三亞市政府無(wú)償收回土地沒(méi)有法律依據(jù)。《海南省非農(nóng)業(yè)建設(shè)用地清查處理若干規(guī)定》第四條第（二）項(xiàng)“從成片開(kāi)發(fā)土地中以轉(zhuǎn)讓方式取得的項(xiàng)目建設(shè)用地，自批準(zhǔn)之日起滿兩年投資不足項(xiàng)目批準(zhǔn)投資總額的25%的，應(yīng)當(dāng)無(wú)償收回土地使用權(quán)”的地方規(guī)定，超出了國(guó)家法律規(guī)定的調(diào)整范圍。一審判決不適用我國(guó)城市土地管理的基本法〈〈城市房地產(chǎn)管理法〉〉而適用與之抵觸的地方規(guī)定，既違背了〈〈立法法〉〉，也違反了最高人民法院“關(guān)于人民法院審理行政案件時(shí)對(duì)地方性法規(guī)的規(guī)定與法律和行政法不一致的，應(yīng)當(dāng)執(zhí)行法律和行政法規(guī)的規(guī)定。”違反了國(guó)家法制統(tǒng)一的原則。二、一審認(rèn)定事實(shí)錯(cuò)誤。根據(jù)〈〈外商投資開(kāi)發(fā)經(jīng)營(yíng)成片土地暫行管理辦法〉〉第二條、〈〈中華人民共和國(guó)土地管理法〉〉第三十七條、〈〈城市房地產(chǎn)管理辦法〉〉第二十五條的規(guī)定，完成“四通一平”即是“成片開(kāi)發(fā)”，閑置是指出讓土地違反了出讓合同約定的開(kāi)發(fā)期限。一審認(rèn)為上訴人造成了土地閑置，屬于錯(cuò)誤的適用法律并造成事實(shí)認(rèn)定的錯(cuò)誤。上訴人的土地是通過(guò)轉(zhuǎn)讓方式取得，是亞龍灣公司成片開(kāi)發(fā)土地中的一部分，而亞龍灣公司已完成土地的開(kāi)發(fā)，并且投資已超過(guò)25%，三亞市政府因此批準(zhǔn)了其土地轉(zhuǎn)讓。既然亞龍灣已經(jīng)開(kāi)發(fā)并且未閑置土地，上訴人土地作為亞龍灣公司成片開(kāi)發(fā)土地中的一部分，也即已經(jīng)開(kāi)發(fā)，不存在閑置問(wèn)題。并且上訴人的投入也已達(dá)554萬(wàn)元。三、一審判決程序錯(cuò)誤。一審違反了行政訴訟對(duì)具體行政行為全面審理的原則。三亞市政府在2001年4月30日作出82號(hào)收地決定時(shí)，明確告知上訴人不服決定可以在60日內(nèi)向海南省法制辦公室申請(qǐng)行政復(fù)議，上訴人即在2001年6月15日將沒(méi)收土地進(jìn)行拍賣，而在拍賣之前，海南省人民政府向三亞市政府發(fā)出了〈〈行政復(fù)議停止執(zhí)行通知書〉〉，但是三亞市政府拒不執(zhí)行。三亞市政府的行為嚴(yán)重違法。對(duì)這一嚴(yán)重違法的行政行為，一審沒(méi)有提及和認(rèn)定，違反了全面審查行政行為的原則，程序錯(cuò)誤。

被上訴人三亞市政府答辯稱，一審判決對(duì)本案所涉土地的性質(zhì)、閑置狀態(tài)、閑置期限、閑置原因等事實(shí)的認(rèn)定是清楚的。本案所涉土地使用權(quán)是上訴人以有償轉(zhuǎn)讓方式向亞龍灣公司受讓取得的，而亞龍灣公司是以出讓方式向三亞國(guó)土局受讓取得了上訴人取得的土地在內(nèi)的成片開(kāi)發(fā)的土地的。依據(jù)〈〈城市房地產(chǎn)管理法〉〉第四十一條“房地產(chǎn)轉(zhuǎn)讓時(shí)，土地使用權(quán)出讓合同載明的權(quán)利、義務(wù)隨之轉(zhuǎn)移”及〈〈中華人民共和國(guó)城鎮(zhèn)國(guó)有土地使用權(quán)出讓和轉(zhuǎn)讓暫行條例〉〉第二十一條“土地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓時(shí)，土地使用權(quán)出讓合同和登記文件中所載明的權(quán)利義務(wù)隨之轉(zhuǎn)移。”土地使用權(quán)的轉(zhuǎn)讓并不能改變土地的出讓性質(zhì)，土地轉(zhuǎn)讓后仍然受到土地出讓合同關(guān)系的約束和調(diào)整。本案認(rèn)定上訴人取得土地的方式和性質(zhì)屬于出讓地是符合事實(shí)和法律規(guī)定的。

概括三亞市國(guó)土局與亞龍灣公司簽訂的〈〈國(guó)有土地使用權(quán)出讓合同〉〉及附件的約定，亞龍灣公司除了必須完成開(kāi)發(fā)區(qū)的“四通一平”基礎(chǔ)建設(shè)處，還應(yīng)當(dāng)以轉(zhuǎn)讓土地的方式招商引進(jìn)單個(gè)建設(shè)項(xiàng)目開(kāi)發(fā)利用土地。該合同第41條約定“在頒發(fā)土地使用證后，因不可抗力的特殊情況，乙方（指亞龍灣公司）在二年內(nèi)未能招商引資并安排該地塊內(nèi)所有興建的項(xiàng)目，應(yīng)在規(guī)定日期內(nèi)至少90日前通知甲方，經(jīng)雙方協(xié)商，可根據(jù)情況適當(dāng)延長(zhǎng)本合同規(guī)定的建設(shè)期限，否則，甲方有權(quán)無(wú)償收回安排建設(shè)項(xiàng)目土地的使用權(quán)?！霸摵贤郊锻恋厥褂脳l件》第六條第1款約定“開(kāi)發(fā)企業(yè)（指亞龍灣公司）負(fù)責(zé)吸引投資者到開(kāi)發(fā)區(qū)投資，并保證自土地使用證頒發(fā)之日起三年內(nèi)招引并安排區(qū)內(nèi)所有的建設(shè)項(xiàng)目，五年內(nèi)所有建設(shè)項(xiàng)目全部竣工投產(chǎn)?！币虼藖嘄垶彻炯幢阃瓿闪恕八耐ㄒ黄健钡幕A(chǔ)設(shè)施開(kāi)發(fā)，如未能轉(zhuǎn)讓土地，引進(jìn)單個(gè)建設(shè)項(xiàng)目開(kāi)發(fā)土地或轉(zhuǎn)讓土地引進(jìn)的單個(gè)建設(shè)項(xiàng)目未能按照約定的用途和動(dòng)工期限動(dòng)工，仍然屬于閑置土地的行為，土地行政管理部門有權(quán)收回土地使用權(quán)。國(guó)土部1994年4月28日頒布的〈〈閑置土地處理法〉〉對(duì)“閑置土地”已作出明確界定，該辦法第二條規(guī)定：“本辦法所稱閑置土地，是指土地使用者依法取得土地使用權(quán)后，未經(jīng)原批準(zhǔn)用地的人民政府同意超過(guò)規(guī)定的期限未動(dòng)工開(kāi)發(fā)建設(shè)的建設(shè)用地。”上訴人自1996年9月26日辦理土地使用權(quán)登記，依法取得土地使用權(quán)后，未經(jīng)三亞市政府批準(zhǔn)，超過(guò)規(guī)定的期限未動(dòng)工開(kāi)發(fā)土地，該宗地顯然符合該辦法所規(guī)定的閑置土地的條件。上訴人在訴狀中稱其已投入前期開(kāi)發(fā)費(fèi)用554萬(wàn)元的說(shuō)法，但未能提供有效的證據(jù)，且該金額尚達(dá)不到項(xiàng)目投資總額人民幣5000萬(wàn)元的25%，仍屬于違法閑置土地的性質(zhì)，根據(jù)國(guó)土部2001年2月5日國(guó)土資廳函30號(hào)〈〈關(guān)于閑置土地處置有關(guān)問(wèn)題的復(fù)函〉〉，土地使用者取得土地使用權(quán)后“應(yīng)投資額”是指土地使用者直接投入用于土地開(kāi)發(fā)的資金總額，不包括取得土地使用權(quán)的費(fèi)用。上訴人取得本案所涉土地使用后，無(wú)論是從出讓合同、轉(zhuǎn)讓合同的約定期限，還是土地載明的期限或政府規(guī)章規(guī)定的期限，上訴人對(duì)該土地的閑置期間均超出法律規(guī)定的“兩年”期限。本案所涉土地已完成基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)，不影響上訴人的項(xiàng)目開(kāi)發(fā)建設(shè)。該項(xiàng)目未依法動(dòng)工建設(shè)，其責(zé)任和過(guò)錯(cuò)在上訴人，其稱答辯人調(diào)整亞龍灣旅游區(qū)的規(guī)劃造成該用地閑置的說(shuō)法是不能成立的。

一審判決適用法律是正確的。最高人民法院〈〈關(guān)于執(zhí)行〈中華人民共和國(guó)行政訴訟法〉若干問(wèn)題的解釋〉〉規(guī)定，人民法院審理行政案件，可以在裁判文書中引用合法有效的規(guī)章及其他規(guī)范性文件。一審判決引用的《若干規(guī)定》是三亞市政府作出收地決定 時(shí)仍生效的政府規(guī)章。根據(jù)全國(guó)人大和全國(guó)人大常委會(huì)的授權(quán)決定，經(jīng)濟(jì)特區(qū)授權(quán)立法主體可以根據(jù)經(jīng)濟(jì)特區(qū)的需要自主制定法規(guī)，甚至可以作出一些變通性規(guī)定?！吨腥A人民共和國(guó)立法法》第八十一條第二款規(guī)定了“經(jīng)濟(jì)特區(qū)根據(jù)授權(quán)對(duì)法律、行政法規(guī)、地方性法規(guī)作變通規(guī)定的，在本經(jīng)濟(jì)特區(qū)適用經(jīng)濟(jì)特區(qū)法規(guī)的規(guī)定”。對(duì)于閑置土地的處置問(wèn)題，《城市房地管理法》第二十五條作了專門的規(guī)定。在海南省經(jīng)濟(jì)特區(qū)，根據(jù)全國(guó)人大的授權(quán)和立法法的規(guī)定，海南省人大頒發(fā)的《海南省經(jīng)濟(jì)特區(qū)土地管理?xiàng)l例》第三十七條對(duì)《城市房地產(chǎn)管理法》第二十五條作了部分變通性規(guī)定，海南省人民政府據(jù)此制定了《若干規(guī)定》。這些法律規(guī)范既體現(xiàn)了經(jīng)濟(jì)特區(qū)的實(shí)驗(yàn)性、靈活性、又嚴(yán)格遵循了我國(guó)基本的土地制度，與《城市房地產(chǎn)管理法》的規(guī)定并無(wú)沖突之處。

一審判決的程序是合法的，上訴人作出收地決定已履行了相應(yīng)的程序，雖答辯人未收到海南省人民政府發(fā)出的《行政復(fù)議停止執(zhí)行通知書》，但依據(jù)《行政復(fù)議法》第二十一條“行政復(fù)議期間具體行政行為不停止執(zhí)行”的規(guī)定，上述通知一旦發(fā)出，答辯人不停止執(zhí)行并不違法。上訴人認(rèn)為一審沒(méi)有提及和認(rèn)定上述事實(shí)違反了全面審查行政行為的原則是不屬實(shí)的。請(qǐng)求駁回上訴，維持原判。

本院認(rèn)為，根據(jù)全國(guó)人民代表大會(huì)《關(guān)于建立海南省經(jīng)濟(jì)特區(qū)決議》的決定，海南省屬經(jīng)濟(jì)特區(qū)，全國(guó)人民代表大會(huì)授權(quán)海南省人民代表大會(huì)及其常務(wù)委員會(huì)，根據(jù)海南省經(jīng)濟(jì)特區(qū)具體情況和實(shí)際需要，遵循國(guó)家有關(guān)法律、全國(guó)人民代表大會(huì)及其常務(wù)委員會(huì)有關(guān)決定和國(guó)務(wù)院有關(guān)行政法規(guī)的原則制定法規(guī)，在海南經(jīng)濟(jì)特區(qū)實(shí)施。根據(jù)《立法法》第八十一條“經(jīng)濟(jì)特區(qū)根據(jù)授權(quán)對(duì)法律、行政法規(guī)、地方性法規(guī)作變通規(guī)定的，在本經(jīng)濟(jì)特區(qū)適用經(jīng)濟(jì)特區(qū)法規(guī)的規(guī)定。海南省人大制定的《海南經(jīng)濟(jì)特區(qū)土地管理?xiàng)l例》第三十七條規(guī)定：“國(guó)有土地使用權(quán)受讓人、承租人、承包人從出讓、租賃、承包合同約定的動(dòng)工開(kāi)發(fā)之日起，滿兩年未完成項(xiàng)目投資總額25%的，由市、縣、自治縣人民政府報(bào)請(qǐng)?jiān)鷾?zhǔn)機(jī)關(guān)批準(zhǔn)，無(wú)償收回土地使用權(quán)”?！逗Ｄ鲜》寝r(nóng)業(yè)建設(shè)用地清查處理若干規(guī)定》第四條第（二）項(xiàng)規(guī)定，應(yīng)當(dāng)依法無(wú)償收回土地使用權(quán)的是“依法從成片開(kāi)發(fā)土地中以轉(zhuǎn)讓等方式取得項(xiàng)目建設(shè)用地，自批準(zhǔn)之日起，滿兩年投資不足項(xiàng)目批準(zhǔn)投資總客額的25%的”。該條所述的成片開(kāi)發(fā)土地中以轉(zhuǎn)讓等方式取得的項(xiàng)目建設(shè)用地使用權(quán)人也是國(guó)有土地使用權(quán)受讓人。故一審判決認(rèn)定三亞市政府可直接適用當(dāng)時(shí)仍生效的《海南省非農(nóng)業(yè)建設(shè)用地清查處理若干規(guī)定》，并無(wú)不當(dāng)。

聯(lián)歐公司取得該土地使用證的時(shí)間為1996年9月26日，其中到今未動(dòng)工建設(shè)“聯(lián)歐海景俱樂(lè)部”這一項(xiàng)目。一審?fù)徶校显V人的委托代理人亦承認(rèn)了經(jīng)批準(zhǔn)立項(xiàng)的“聯(lián)歐海景俱樂(lè)部”項(xiàng)目工程一直未動(dòng)工建設(shè)，其自述投資已達(dá)554萬(wàn)亦未達(dá)到其應(yīng)投資總額的25%。盡管聯(lián)歐公司辯稱其未完成建設(shè)項(xiàng)目系政府規(guī)劃調(diào)整的原因造成，但其早于1997年7月22日即已取得〈〈建設(shè)工程規(guī)劃臨時(shí)許可證〉〉，而該證已載明“有效期為6個(gè)月，逾期不施工則本證自動(dòng)失效。如有特殊情況需要延期，應(yīng)及時(shí)向本局申請(qǐng)批準(zhǔn)，但延期時(shí)間不超過(guò)六個(gè)月”。故對(duì)其所提出的未動(dòng)工建設(shè)系因規(guī)劃調(diào)整所致這一主張，本院不予支持。

綜上，一審判決認(rèn)定事實(shí)清楚，適用法律正確，審判程序合法，應(yīng)予維持。聯(lián)歐公司的上訴理由不能成立。