解讀行政復議法關(guān)于復議申請期限的規(guī)定

第九條 公民、法人或者其他組織認為具體行政行為侵犯其合法權(quán)益的，可以自知道該具體行政行為之日起六十日內(nèi)提出行政復議申請；但是法律規(guī)定的申請期限超過六十日的除外。

因不可抗力或者其他正當理由耽誤法定申請期限的，申請期限自障礙消除之日起繼續(xù)計算。

 本條是關(guān)于復議申請期限的規(guī)定。

基本含義包括:一是其他法律對行政復議的申請期限作了規(guī)定;二是該其他法律對行政復議申請期限作了與《中華人民共和國行政復議法》不一樣的規(guī)定,即作出了超過60日的規(guī)定;三是該其他法律系關(guān)于行政機關(guān)和行政相對人權(quán)利義務關(guān)系的法律,即行政法律規(guī)范。

行政復議的一個重要特征就是要依法進行，有法定的程序。行政復議申請，是指復議申請人認為行政主體的具體行政行為違法，在法定期限內(nèi)要求行政復議機關(guān)撤銷或者變更該具體行政行為，以保護自己的合法權(quán)益的行為。行政復議申請是行政復議程序的啟動，沒有復議申請人的申請，行政復議機關(guān)不能主動進行復議。本條是對行政管理相對人對行政機關(guān)作出的具體行政行為不服申請復議的期限作出的規(guī)定。關(guān)于復議申請的期限問題，國務院制定的行政復議條例曾規(guī)定：“公民、法人或者其他組織向有管轄權(quán)的行政機關(guān)申請復議，應當在知道該具體行政行為之日起十五日內(nèi)提出，法律、法規(guī)另有規(guī)定的除外。因不可抗力或者其他特殊情況耽誤法定申請期限的，在障礙消除后的十日內(nèi)，可以申請延長期限，是否準許，由有管轄權(quán)的行政機關(guān)決定。”這次制定行政復議法，對條例關(guān)于復議申請期限的規(guī)定作了調(diào)整，一是適當延長了申請復議的期限，將公民、法人或者其他組織提出行政復議申請的期限由知道情況之日起“十五日內(nèi)”，改為了“六十日內(nèi)”；二是對因不可抗力或者其他正當理由耽誤法定申請期限的，規(guī)定了申請期限可以自障礙消除之日起自動順延，取消了延長期限需要向有管轄權(quán)的行政機關(guān)申請的規(guī)定。這兩項內(nèi)容是根據(jù)十多年來我國行政復議實踐作出的修改。

本條第一款規(guī)定，公民、法人或者其他組織認為具體行政行為侵犯其合法權(quán)益的，可以自知道該具體行政行為之日起六十日內(nèi)提出行政復議申請；但是法律規(guī)定的申請期限超過六十日的除外。為什么規(guī)定申請復議的期限為“六十日”，主要考慮是，第一，從當前復議實踐看，隨著計劃經(jīng)濟向市場經(jīng)濟的轉(zhuǎn)變，行政管理也日趨多樣化，內(nèi)容也更加復雜，滲透到了社會生活的各個方面。公民、法人或者其他社會組織與行政管理機關(guān)在具體行政行為問題上產(chǎn)生爭議是不可避免的。但對于一個老百姓來說認為自己受到了侵害，往往不知道采取什么補救措施，知道了救濟途徑又很難在短時間內(nèi)找出確鑿的理由和依據(jù)提出復議申請或者提起行政訴訟以維護自己的合法權(quán)益，一般是需要一定的時間進行了解或者尋求法律上的幫助。因此，為了更有利于保護公民、法人或者其他組織的合法權(quán)益，使那些準備申請行政復議的行政管理相對人不致于因為時間太緊而喪失了申請行政復議的權(quán)利，本條將申請復議的期限適當延長，明確規(guī)定為“六十日”；第二，本法第七條規(guī)定，公民、法人或者組織認為行政機關(guān)的具體行政行為所依據(jù)的規(guī)定不合法，對具體行政行為申請行政復議時，可以一并向行政復議機關(guān)提出對該規(guī)定的審查申請，首次將對抽象行政行為的審查納入了行政復議的范圍，行政管理相對人如果要根據(jù)這一規(guī)定提出附帶審查抽象行政行為的復議申請，難度會更大，很多都需要有律師或者有關(guān)法律專家的幫助，規(guī)定“六十日”，是適應擴大了的行政復議范圍的需要；第三，從其他國家和地區(qū)關(guān)于行政復議申請期限的規(guī)定看，一般也超過了十五日，大多規(guī)定為三十日或者六十日，如：日本規(guī)定為六十日，韓國和我國臺灣地區(qū)規(guī)定為三十日；第四，從現(xiàn)有的一些單行法律關(guān)于行政復議申請期限的規(guī)定看，有些也超過了“十五日”，如：《中華人民共和國稅收征收管理法》第五十六條規(guī)定：“納稅人、義務人、納稅擔保人同稅務機關(guān)在納稅上發(fā)生爭議時，必須先依照法律、行政法規(guī)的規(guī)定繳納或者解繳稅款及滯納金，然后可以在收到稅務機關(guān)填發(fā)的繳款憑證之日起六十日內(nèi)向上一級稅務機關(guān)申請復議。上一級稅務機關(guān)應當自收到復議申請之日起六十日內(nèi)作出復議決定。對復議決定不服的，可以在接到復議決定書之日起十五日內(nèi)向人民法院起訴。”考慮當前各單行法律對行政機關(guān)作出的各類具體行政行為不服申請行政復議期限的不同規(guī)定，適當?shù)匮娱L了申請期限的規(guī)定，使各單項法律關(guān)于復議申請期限的規(guī)定基本上都納入了行政復議法的規(guī)定范圍，有利于行政復議期限的基本統(tǒng)一。

但需要注意的是，復議法實施以后，單行法律規(guī)定的復議申請期限少于“六十日”的，應當依照復議法修改延長到“六十日”，如果單行法律尚來不及修改的，具體復議工作中也應當依照行政復議法的規(guī)定執(zhí)行。因為本法第四十二條規(guī)定：“本法施行前公布的法律有關(guān)行政復議的規(guī)定與本法的規(guī)定不一致的，以本法的規(guī)定為準?！贝送猓緱l還規(guī)定“法律規(guī)定的申請期限超過六十日的除外”，這為個別特殊的行政管理領(lǐng)域需要延長復議申請期限提供了法律依據(jù)。

關(guān)于申請行政復議期限的計算問題，根據(jù)本條的規(guī)定，要從公民、法人或者其他組織知道具體行政行為之日起計算。也就是行政管理相對人通過法定途徑，得以了解具體行政行為已經(jīng)作出并知曉其內(nèi)容的時間。在實踐中，知道具體行政行為之日主要通過三種途徑：一是當場作出的具體行政行為，在行政機關(guān)作出具體行政行為的決定書上會注明日期，這個日期就是管理相對人知道具體行政行為之日；二是送達的具體行政行為決定書，送達日期就是管理相對人知道具體行政行為之日；三是具體行政行為決定無法送達，通過公告作出，公告中所注明的日期或者公告日，就是管理相對人知道具體行政行為之日。當然如果出現(xiàn)特殊情況，無法準確判斷公民、法人或者其他組織知道具體行政行為的準確時間，難以認定管理相對人提出行政復議是否已超過了法定申請日，在這種情況下，就要由行政復議機關(guān)經(jīng)過調(diào)查了解根據(jù)相關(guān)情況依法確定。

本條第二款規(guī)定，因不可抗力或者其他正當理由耽誤法定申請期限的，申請期限自障礙消除之日起繼續(xù)計算。這是對發(fā)生了法定的意外情況復議申請期限可以延期的規(guī)定。根據(jù)本款的規(guī)定，可以適當延期的情況有兩類：一是因不可抗力的發(fā)生耽誤了法定申請期限，關(guān)于不可抗力，我國民法通則第一百五十三條有明確的規(guī)定：是指不能預見、不能避免并不能克服的客觀情況。如地震、水災、戰(zhàn)爭等；二是其他一些正當理由耽誤了法定申請期限的，如法人處于合并或者改組階段，復議申請人病重等。根據(jù)本款的規(guī)定出現(xiàn)上述兩種情況耽誤了法定申請期限，申請期限自障礙消除之日起繼續(xù)計算。這里講的繼續(xù)計算是指把因不可抗力或者其他正當理由而耽誤的期限補足，如，法定申請期限為六十日，而在期限開始的第二十一天發(fā)生了某種障礙，申請人在這一障礙消除后，還有四十天的申請復議期限。也就是說在不可抗力或者其他正當理由出現(xiàn)時，申請復議期限處于中止狀態(tài)，因此當這些障礙消除后，申請復議期限繼續(xù)計算，注意這里不是重新計算。此外，本款的規(guī)定取消了行政復議條例關(guān)于延長期限需要申請批準的程序，規(guī)定障礙消除后期限繼續(xù)計算。這一規(guī)定有利于提高行政復議工作的效率，有利于保護公民、法人和其他組織的合法權(quán)益，可以有效地避免個別行政機關(guān)借期限問題限制管理相對人依法行使復議權(quán)利的情況，當然對于是否屬于因不可抗力或者其他正當理由耽誤了復議申請期限，行政復議機關(guān)在審查行政復議申請時還是可以一并審查的，對于確實超過法定期限又不符合本款規(guī)定的，復議機關(guān)有權(quán)力不予受理。