昨日，十二屆全國人大常委會第十三次會議閉幕。根據(jù)全國人大常委會的建議議程，3月5日召開的十二屆全國人大三次會議將審議立法法修正案草案。頒布于2000年的法律，于14年后啟動修訂程序，全國人大常委會先后于2014年8月和12月對立法法修正案草案進(jìn)行了兩次審議。草案進(jìn)一步明確了中央與地方的立法權(quán)限，擴(kuò)大設(shè)區(qū)的市地方立法權(quán)，此外，還對全國人大及其常委會的專屬立法權(quán)事項(xiàng)作了進(jìn)一步細(xì)化，根據(jù)稅收法定原則，明確稅種和稅收征收管理等稅收基本制度只能由法律規(guī)定。

　　關(guān)鍵詞一：稅收法定

　　明確稅收征收管理只能由法律規(guī)定

　　十八屆三中全會通過的《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》明確提出“落實(shí)稅收法定原則”，稅收法定原則首次寫入黨的重要綱領(lǐng)性文件中。

　　去年8月舉行的十二屆全國人大常委會第十次會議，初次審議立法法修正案草案。有的常委會組成人員、地方、專家和社會公眾提出，對法律的專屬立法權(quán)中的稅收基本制度有必要進(jìn)一步細(xì)化。

　　草案二審稿據(jù)此做出調(diào)整。根據(jù)稅收法定原則，將稅收一項(xiàng)單列出來，明確稅種、納稅人、征稅對象、計(jì)稅依據(jù)、稅率和稅收征收管理等稅收基本制度只能由法律規(guī)定。

　　今年1月，在不到兩個月的時間內(nèi)，我國第三次提高成品油消費(fèi)稅單位稅額，三次稅率調(diào)整均以財(cái)政部、國家稅務(wù)總局聯(lián)合下發(fā)通知的形式進(jìn)行，引發(fā)社會關(guān)注。

　　有關(guān)專家向北京青年報記者分析指出，在我國現(xiàn)行的18個稅種中，絕大多數(shù)稅收事項(xiàng)都是依靠行政法規(guī)、規(guī)章及規(guī)范性文件來規(guī)定，稅收授權(quán)立法居于主導(dǎo)地位。堅(jiān)持稅收法定，也就是要對國家征稅權(quán)的行使施加合理的限制，保障納稅人的合法財(cái)產(chǎn)權(quán)益。

　　問答

　　“地方不能以紅頭文件來損害公民利益”

　　北青報：這次對《立法法》的修改重點(diǎn)解決哪幾方面的問題？

　　全國人大常委會法工委國家法室巡視員郭林茂：《立法法》的修改確實(shí)要解決很多問題，最根本的問題是解決科學(xué)立法和民主立法的問題。最主要的是解決科學(xué)立法的問題，良法的問題。圍繞我們要立一個良法，完善我們的立法體制，完善我們的立法程序，規(guī)定我們一些制度。

　　體制方面，為了使我們的立法與改革相銜接，遇到一些問題我們要求授權(quán)，這就是一種體制上的完善。我們要賦予設(shè)區(qū)的市一定立法權(quán)，這也是一種體制上的完善。

　　當(dāng)然也還有很多，像怎么發(fā)揮人大在立法中的主導(dǎo)作用，怎么廣泛地征求群眾的意見和代表的意見，在審議的過程中有些事情怎么進(jìn)行表決，單獨(dú)表決等等這些程序方面完善的也有。還是那句話，總的目標(biāo)是為了提高我們的立法質(zhì)量，立良法。

　　北青報：為什么要擴(kuò)大設(shè)區(qū)的市立法權(quán)？擴(kuò)大設(shè)區(qū)的市立法權(quán)后，我們?nèi)绾我?guī)制權(quán)利，如何監(jiān)督？

　　郭林茂：說到底一句話就是一種現(xiàn)實(shí)的需要，這種需要一是頂層設(shè)計(jì)，三中全會對擴(kuò)大較大市的立法權(quán)已經(jīng)作了規(guī)定。二是地方的需要，我們國家這么大，各地發(fā)展很不平衡，法律規(guī)定的東西到地方需要結(jié)合本地的實(shí)際去貫徹，各地有各地的情況，各地都希望結(jié)合本地的情況，促進(jìn)地方的經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展。

　　設(shè)區(qū)的市享有立法權(quán)后，我們的法規(guī)的數(shù)量確實(shí)大幅度增加，對維護(hù)法制統(tǒng)一提出了挑戰(zhàn)，這就需要我們進(jìn)一步做好備案審查工作。

　　我們在《立法法》的修改中對備案審查的程序做了一定完善，一方面是為了總結(jié)經(jīng)驗(yàn)，另一方面也是為了進(jìn)一步加強(qiáng)對地方性法規(guī)的監(jiān)督。《立法法》通過后，230多個設(shè)區(qū)的市擁有了立法權(quán)，這些市存在兩種情況：一是一部分類似溫州的城市作了多年準(zhǔn)備，可以說萬事俱備只欠東風(fēng)；二是另一部分城市面對擁有立法權(quán)，感覺是天上掉下了林妹妹，該怎么適應(yīng)？這是貫徹《立法法》的問題。

　　北青報：修正案草案提出，地方性法規(guī)限定在城市建設(shè)、城市管理、環(huán)境保護(hù)等方面的事項(xiàng)，這個“等”是指我們目前只對這三個方面可以立法，還是指這個之外設(shè)區(qū)的市都可以有立法權(quán)？

　　郭林茂：二審稿后，我們根據(jù)全國人大常委會組成人員的審議意見和全國人大代表的研讀意見，又召開了若干次座談會，聽取了有關(guān)方面的意見，將會形成二審稿的修改稿，對你所說的三方面限制將會有一定的突破，大會期間，你會看到突破在哪里。

　　北青報：像一些地方政府出臺的車輛限行、住房限購這樣地方性的制度會不會在這次《立法法》修改中作出規(guī)范？

　　郭林茂：好比APEC期間的限行、房子的限購，這確實(shí)都是政府出于公共利益考量的一種行政管理的需要，不可避免地會涉及侵犯部分公民的權(quán)益，四中全會規(guī)定，地方不能制定帶有立法性質(zhì)的文件，不能以紅頭文件的東西來損害公民個人的利益，也是要解決政府行政管理手段的合法性問題。

　　對此，《立法法》可能準(zhǔn)備要規(guī)定一下，地方政府因行政管理的迫切需要，需要采取一定的行政管理措施的，應(yīng)履行一定法律程序后，方可采取臨時措施，既然是臨時性的措施就不宜過長，也不能是紅頭文件。

　　全國人大常委會法工委研究室主任梁鷹：比如涉及到公民權(quán)利減損的肯定不能通過紅頭文件來處理，這個毫無疑問，《立法法》很明確的，這個立場和態(tài)度很明確的，不允許地方制發(fā)帶有立法性質(zhì)的文件，所指的就是紅頭文件。

　　什么是立法性質(zhì)的紅頭文件？簡單一點(diǎn)說就是涉及到公民權(quán)利義務(wù)的，再簡單一點(diǎn)說你給公民好處的可以，發(fā)個文件說每個公民發(fā)100塊錢，這個好，但是發(fā)一個文件說每個公民交100塊錢出來，這個不行。減損公民權(quán)利的，或者是增加公民負(fù)擔(dān)的，那就是立法性質(zhì)的問題，不允許，必須通過地方性法規(guī)來解決，法律上的態(tài)度是清楚的。

　　關(guān)鍵詞二：地方立法權(quán)

　　無法律依據(jù) 地方規(guī)章不得減損公民權(quán)利

　　目前，在全國282個設(shè)區(qū)的市中，享有地方性法規(guī)制定權(quán)的有49個，包括27個省會市、18個經(jīng)國務(wù)院批準(zhǔn)的較大的市以及4個經(jīng)濟(jì)特區(qū)所在地的市，尚沒有地方立法權(quán)的共計(jì)233個。初次審議的立法法修正案草案，擬賦予282個設(shè)區(qū)的市地方立法權(quán)。

　　此后，法律委員會建議對草案作進(jìn)一步完善：將較大的市（包括設(shè)區(qū)的市）制定地方性法規(guī)的權(quán)限修改為“可以對城市建設(shè)、城市管理、環(huán)境保護(hù)等方面的事項(xiàng)，制定地方性法規(guī)”。

　　草案二審稿還明確，沒有法律、行政法規(guī)、地方性法規(guī)依據(jù)，地方政府規(guī)章不得設(shè)定減損公民、法人和其他組織權(quán)利或者增加其義務(wù)的規(guī)范。應(yīng)當(dāng)制定地方性法規(guī)但條件尚不成熟的，因行政管理迫切需要，可以先制定地方政府規(guī)章。規(guī)章實(shí)施滿兩年需要繼續(xù)實(shí)施規(guī)章所規(guī)定的行政措施的，應(yīng)當(dāng)提請本級人民代表大會或其常務(wù)委員會制定地方性法規(guī)。

　　新華網(wǎng)刊文指出，一些地方的限行、限購、限貸等限制性行政手段，今后還能不能再“任性”都會在修改后的《立法法》中找到答案。

　　為何要提交全國人代會審議

　　全國人大常委會法工委研究室主任梁鷹表示，立法是一個國家制度層面頂層設(shè)計(jì)的活動，《立法法》的修改涉及一些體制機(jī)制的調(diào)整，包括一些重大立法指導(dǎo)原則的確立，以及關(guān)涉公眾利益的、對地方各級政府權(quán)力的制約問題。

　　此外，《立法法》提交到十二屆全國人大三次會議進(jìn)行審議，還和法律性質(zhì)有關(guān)。

　　國家法室巡視員郭林茂介紹，“理論上講，基本法律大會通過，基本法律之外的法律常委會審議，大會通過的基本法律常委會都可以修改?！敝袊舜缶W(wǎng)刊文指出，基本法律，顧名思義就是規(guī)范國家政治、經(jīng)濟(jì)、社會生活的全局性的法律。刑事、民事、國家機(jī)構(gòu)和其他方面的基本法律，需由全國人民代表大會制定。

　　例如，1979年第五屆全國人民代表大會第二次會議通過的刑法和刑事訴訟法，就屬于刑事基本法律；1986年第六屆全國人民代表大會第四次會議通過的民法通則，1991年第七屆全國人民代表大會第四次會議制定的民事訴訟法，1999年第九屆全國人民代表大會第二次會議制定的合同法等，就屬于民事基本法律；1982年第五屆全國人民代表大會第五次會議制定通過的全國人民代表大會組織法、國務(wù)院組織法等，就屬于國家機(jī)構(gòu)的基本法律。 本組文/本報記者 桂田田　　　　　　　　　　

　　亮點(diǎn)一

　　明確稅收征收管理只能由法律規(guī)定

　　十八屆三中全會通過的《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》明確提出“落實(shí)稅收法定原則”，稅收法定原則首次寫入黨的重要綱領(lǐng)性文件中。

　　亮點(diǎn)二

　　擬賦予282個設(shè)區(qū)的市地方立法權(quán)

　　目前，在全國282個設(shè)區(qū)的市中，享有地方性法規(guī)制定權(quán)的有49個，尚沒有地方立法權(quán)的共計(jì)233個。初次審議的立法法修正案草案，擬賦予282個設(shè)區(qū)的市地方立法權(quán)。

　　亮點(diǎn)三

　　地方規(guī)章不得設(shè)減損公民權(quán)利的規(guī)范

　　草案二審稿還明確，沒有法律、行政法規(guī)、地方性法規(guī)依據(jù)，地方政府規(guī)章不得設(shè)定減損公民、法人和其他組織權(quán)利或者增加其義務(wù)的規(guī)范。