黨的十五大提出的依法治國(guó)方略，極大地推動(dòng)了我國(guó)社會(huì)主義法制建設(shè)的發(fā)展，“依法治國(guó)，建設(shè)社會(huì)主義國(guó)家”這一目標(biāo)，不僅對(duì)立法、行政執(zhí)法提出了新的要求，同時(shí)也對(duì)司法審判工作提出了新的、更高的要求。司法公正不但要實(shí)現(xiàn)審判的實(shí)體公正，而且要實(shí)現(xiàn)審判的程序公正。怎么做到審判的實(shí)體公正和程序公正，除嚴(yán)格依照實(shí)體法、程序法、進(jìn)行審判工作外，還必須注重審判的幾個(gè)基本環(huán)節(jié)。筆者在這里，主要談?wù)剬徖硇姓讣r(shí)如何指導(dǎo)舉證、如何進(jìn)行質(zhì)證.
一、 庭審中，法官應(yīng)加強(qiáng)對(duì)行政機(jī)關(guān)舉證指導(dǎo)，提高庭
審質(zhì)量和效率。
《行政訴訟法》第32 條規(guī)定：“被告對(duì)作出的具體行政行為負(fù)有舉證責(zé)任，應(yīng)當(dāng)提供作出該具體行政行為的證據(jù)和所依據(jù)的規(guī)范性文件”。由此可見(jiàn)，行政訴訟中的舉證與民事訴訟中的舉證有著質(zhì)的區(qū)別。人民法院對(duì)具體行政行為的審查，主要是認(rèn)定具體行政行為是否合法，合法的具體行政行為必須是“證據(jù)確鑿，適用法律法規(guī)正確，符合法定程序”。這三項(xiàng)條件必須同時(shí)具備。當(dāng)被告行政機(jī)關(guān)不能證明具體行政行為所依據(jù)的事實(shí)時(shí)，就由被告承擔(dān)敗訴的后果，原告并不因?yàn)榕e不出證據(jù)反駁行政機(jī)關(guān)認(rèn)定的事實(shí)而敗訴。對(duì)具體行政行為合法性的舉證責(zé)任由行政機(jī)關(guān)負(fù)擔(dān)，這種舉證責(zé)任制度是行政訴訟所特有的。庭審中，被告必須通過(guò)大量證據(jù)證明其具體行政行為的合法性。如果行政機(jī)關(guān)把一些與所審查的具體行政行為無(wú)關(guān)聯(lián)的、不合法的證據(jù)在庭審中一一出示，宣讀，把作出具體行政行為之后收集的證據(jù)雜亂無(wú)章、毫無(wú)順序地讓原告辯認(rèn)，必然拖延庭審時(shí)間。因此主審法官在法庭調(diào)查開始后，必須明確地對(duì)行政機(jī)關(guān)的舉證進(jìn)行引導(dǎo)。筆者認(rèn)為，應(yīng)從以下幾個(gè)方面指導(dǎo)舉證。
１、 重點(diǎn)出示具體行政行為作出之前所取得的證據(jù)。
行政機(jī)關(guān)在作出某具體行政行為之前，應(yīng)先取得實(shí)施該具體行政行為的充分證據(jù)，然后才能作出影響相對(duì)人權(quán)利、義務(wù)的決定。如果證據(jù)不足，行政機(jī)關(guān)便不能作出該具體行政行為。即使作出，法院也可以判決撤銷?？梢哉f(shuō)在具體行政行為作出之前行政機(jī)關(guān)取得的證據(jù)，對(duì)具體行政行為的合法性起著決定的作用。行政機(jī)關(guān)舉證不在于多，而在于所舉證有無(wú)證明力。庭審法官應(yīng)引導(dǎo)行政機(jī)關(guān)向法院出示、宣讀具體行政行為作出之前所收集的證據(jù)。對(duì)于庭審時(shí)間長(zhǎng)短，法律未作明確規(guī)定，審判實(shí)踐證明庭審法官必須在有限的時(shí)間內(nèi)，保證當(dāng)庭舉證、質(zhì)證、論證、辯論的完成，必須提高庭審效率。庭審效率提高的一個(gè)重要體現(xiàn)就是在一定的時(shí)間內(nèi)把“事”做的更多更好。如果庭審法官對(duì)被告舉證稍加指導(dǎo)，就有充分的時(shí)間對(duì)有證明力的證據(jù)進(jìn)行質(zhì)證，讓原被告雙方就質(zhì)證的證據(jù)展開充分的辯論，保證質(zhì)證效果。如果遇到被告出示具體行政行為作出之前收集的證據(jù)，庭審法官應(yīng)采取什么態(tài)度呢？有兩種觀點(diǎn)：一種觀點(diǎn)認(rèn)為在庭上出示什么證據(jù)是當(dāng)事人的權(quán)利，法院對(duì)證據(jù)怎么認(rèn)定是法院的事；另一種觀點(diǎn)認(rèn)為當(dāng)事人在庭上應(yīng)出示具有證明力的證據(jù)，不能把法律規(guī)定了沒(méi)有證明力的證據(jù)在庭上出示、宣讀，庭審法官發(fā)現(xiàn)這種情況應(yīng)予制止。筆者傾向于后一種觀點(diǎn)。作為行政訴訟，舉證責(zé)任在被告一方，被告是國(guó)家行政機(jī)關(guān)，其出庭人員是具有一定法律知識(shí)的國(guó)家工作人員或?qū)I(yè)律師，庭審法官只要對(duì)被告舉證加于指導(dǎo)，是完全可以保證被告舉證質(zhì)量的，只在這樣才能保證質(zhì)證效果，為法院分析判斷證據(jù)打下良好的基礎(chǔ)。
２、 提供作出具體行政行為的事實(shí)和程序證據(jù)。
具體行政行為是行政機(jī)關(guān)將普遍性規(guī)范適用于特定的人、事的行為。具體行政行為包括事實(shí)性行政行為和程序性行政行為。程序性行政行為是指行政機(jī)關(guān)的某種實(shí)體行為作出以前履行先行程序的行為。主審法官在法庭調(diào)查開始后，在被告舉證之前，應(yīng)要求被告向法院說(shuō)明證據(jù)的基本情況和應(yīng)證的事實(shí)。首先要求行政機(jī)關(guān)出示、宣讀或介紹作出被訴具體行政行為程序合法的證據(jù)，即法定程序舉證，如行政文書送達(dá)回證、告之筆錄、審批程序表格等。具體行政行為可能因違反法定程序而被撤銷，因此行政訴訟中被告必須提供具體行政行為程序合法的程序性證據(jù)。其次被告應(yīng)向法院出示、宣讀作出具體行政行為事實(shí)依據(jù)。具體行政行為的每一個(gè)事實(shí)要件，都應(yīng)當(dāng)有相應(yīng)的證據(jù)支持。如果沒(méi)有相應(yīng)的證據(jù)支持，行政機(jī)關(guān)認(rèn)定的事實(shí)就是空中樓閣。人民法院審查具體行政行為是否合法的一個(gè)重要方面就是具體行政行為所認(rèn)定的事實(shí)是否清楚，是否有證據(jù)支持。因此，行政機(jī)關(guān)向法院出示作出具體行政行為的事實(shí)依據(jù)是行政訴訟舉證的一個(gè)重要方面。在我國(guó)是“程序”、“實(shí)體”并重，所以在要求被告出示這方面證據(jù)時(shí)，也應(yīng)同樣對(duì)待。
３、提供作出具體行政行為所適用法律，法規(guī)和其他規(guī)范性文件。
行政機(jī)關(guān)適用的法律、法規(guī)、規(guī)范性文件范圍大、條文多、專業(yè)性強(qiáng)，行政管理相對(duì)人對(duì)這些規(guī)范的了解受到很大限制，就是審判人員對(duì)這些規(guī)范也了解不夠。所以，法律明文規(guī)定行政機(jī)關(guān)應(yīng)向法院提供具體行政行為所適用的法律、法規(guī)和規(guī)范性文件。在庭審時(shí)行政機(jī)關(guān)必須當(dāng)庭出示，宣讀具體行政行為所依據(jù)的法律、法規(guī)，并當(dāng)庭質(zhì)證。在此筆者要強(qiáng)調(diào)的是在行政法律規(guī)范體系中法律、行政法規(guī)、地方性法規(guī)、地方性規(guī)章 、法律層級(jí)排列有序、其法律效力依次遞減。因此在庭審時(shí)，審判人員應(yīng)要求被告重點(diǎn)出示被訴具體行政行為所適用的法律、行政法規(guī)，其次是地方性法規(guī)，地方性規(guī)章。
4、提供證明具體行政行為屬于其職權(quán)范圍和是否濫用職權(quán)的證據(jù)。
行政訴訟中，如果行政機(jī)關(guān)的職權(quán)范圍法律規(guī)定明確，原被告雙方無(wú)爭(zhēng)議，則被告不需要提供此類證據(jù)。如果原告提出行政機(jī)關(guān)超越職權(quán)范圍行使職權(quán)或?yàn)E用職權(quán)，庭審法官應(yīng)指導(dǎo)被告提供行政機(jī)關(guān)是在職權(quán)范圍內(nèi)使權(quán)力沒(méi)有濫用職權(quán)的證據(jù)。
二、行政案件庭審如何進(jìn)行質(zhì)證。
行政訴訟中的質(zhì)證有廣義和狹義之分，狹義的質(zhì)證是指被告在開庭出示證據(jù)后，由原告當(dāng)庭辨認(rèn)，提出異議；廣義的質(zhì)證是指在庭審法官主持下，由被告出示、宣讀作出具體行政行為的證據(jù)后，由原告辨認(rèn)，向被告詢問(wèn)，提出反證，雙方進(jìn)行辯論等方式證明其證據(jù)效力的一種訴訟制度。行政訴訟法對(duì)質(zhì)證未作明確規(guī)定，行政訴訟如何質(zhì)證，成為一個(gè)值得探討的話題。依照民事訴訟法第六十六條之規(guī)定，行政訴訟案件定案的證據(jù)，必須是經(jīng)法庭質(zhì)證的證據(jù)。法庭對(duì)證據(jù)的審查、判斷正是貫穿當(dāng)事人的質(zhì)證過(guò)程。由此可見(jiàn)，行政訴訟中，質(zhì)證是行政庭審的一個(gè)非常重要的環(huán)節(jié)。那么，行政案件庭審行政審判人應(yīng)怎樣把握好質(zhì)證這一環(huán)節(jié)呢？ 怎樣進(jìn)行質(zhì)證呢？筆者談?wù)勏铝幸庖?jiàn)。
１、行政案件舉證、質(zhì)證交叉進(jìn)行，一證一質(zhì)，充分體現(xiàn)辯論式開庭審理方式特點(diǎn)。
行政訴訟的質(zhì)證是伴隨著行政機(jī)關(guān)的舉證而產(chǎn)生的， 原告對(duì)行政機(jī)關(guān)證據(jù)的質(zhì)證以行政機(jī)關(guān)的舉證為前提，行政訴訟的舉證責(zé)任在被告一方，因此行政訴訟的質(zhì)證與民事訴訟的質(zhì)證有所區(qū)別。行政訴訟應(yīng)采用一證一質(zhì)法，即將被告所舉的證據(jù)和法院調(diào)取的證據(jù)由原告逐一質(zhì)證，提出反證，雙方展開充分辯論。這樣能使法庭辯論貫穿于庭審始終，充分體現(xiàn)辯論式開庭審理方式的特點(diǎn)。如果行政案件的質(zhì)證采用分類質(zhì)證法或綜合質(zhì)證法，其結(jié)果是被告不斷地在出示、宣讀證據(jù)，原告為記清楚每一證據(jù)埋頭記錄，旁聽(tīng)者也記不清諸多證據(jù)是為了證明什么，原告對(duì)此證據(jù)是什么態(tài)度，主審法官也無(wú)法對(duì)證據(jù)進(jìn)行當(dāng)庭論證，因此行政訴訟的質(zhì)證采取一證一質(zhì)是比較科學(xué)的。
２、 被告應(yīng)對(duì)質(zhì)證的證據(jù)的證明力展開充分的辯論。
法庭調(diào)查過(guò)程中，被告舉證后，原告對(duì)被告出示的證據(jù)提出異議，雙方對(duì)質(zhì)證證據(jù)的不同意見(jiàn)，是在質(zhì)證過(guò)程中雙方展開充分辯論，還是在法庭調(diào)查結(jié)束后，法庭辯論階段由原被告雙方辯論?，F(xiàn)存在兩種不同的意見(jiàn)。筆者傾向于前一種意見(jiàn)即在質(zhì)證過(guò)程中，原被告對(duì)質(zhì)證據(jù)展開充分辯論。 原告對(duì)證據(jù)的質(zhì)證過(guò)程也正是庭審法官對(duì)證據(jù)的證明力的判斷過(guò)程。如果雙方不對(duì)質(zhì)證的證據(jù)展開充分的辯論，審判人員是無(wú)法分析此證據(jù)的客觀性、關(guān)聯(lián)性和合法性的，更無(wú)法對(duì)此證據(jù)的證明力進(jìn)行正確判斷。無(wú)論是被告所收集的證據(jù)還是法院所取得的證據(jù)，都可能存在某些不真實(shí)、不合法的成分。 有的可能與案件沒(méi)有直接聯(lián)系，只有讓原被告就質(zhì)證的證據(jù)展開充分的辯論，讓原告提出反證，雙方質(zhì)證，才能使事實(shí)的真象越辯越明，才能使法官正確判斷證據(jù)的證明力。如果質(zhì)證時(shí)，雙方辯論意見(jiàn)都留到法庭辯論階段提出，往往會(huì)出現(xiàn)原被告當(dāng)事人對(duì)證據(jù)證明什么張冠李戴，雙方互相糾纏不清，不利于法官判斷證據(jù)的證明力，還會(huì)無(wú)限延長(zhǎng)開庭時(shí)間。因此在法庭調(diào)查過(guò)程中，原被告就質(zhì)證的證據(jù)展開充分的辯論是提高庭審效率的一個(gè)重要舉措。
３、 原被告對(duì)具體行政行為認(rèn)定的事實(shí)爭(zhēng)議較大的，應(yīng)
要求證人當(dāng)庭質(zhì)證。
在行政訴訟中，證人證言是具體行政行為認(rèn)定事實(shí)的一種常見(jiàn)證據(jù)，行政機(jī)關(guān)用證人的證言這種證據(jù)來(lái)證明具體行政行為認(rèn)定事實(shí)的存在。當(dāng)行政管理相對(duì)人對(duì)事實(shí)持否定態(tài)度，雙方爭(zhēng)議較大時(shí)，人民法院開庭審理此類案件，庭審時(shí)應(yīng)要求證人當(dāng)庭質(zhì)證。如果證人不出庭作證，被告出示證人證言的真?zhèn)?，證人作證的背景，證人與本案有無(wú)利害關(guān)系，證人的感知能力，記憶能力，行為能力等等，庭審法官是不可能完全知曉的。不排除有行政機(jī)關(guān)在作出具體行政行為以后，找證人補(bǔ)證或誘導(dǎo)證人作證的情況。因行政訴訟當(dāng)事人地位的不平等，法院審判人員必須高度重視保護(hù)行政管理相對(duì)人的合法權(quán)利。為避免以上情況的發(fā)生，人民法院對(duì)具體行政行為所認(rèn)定的事實(shí)進(jìn)行嚴(yán)格審查，行政機(jī)關(guān)收集的證據(jù)所涉及到的證人應(yīng)要求其出庭當(dāng)庭質(zhì)證，這樣有利益查明案件的真實(shí)情況，有利于判斷證人證言于的證明力，有利于監(jiān)督行政機(jī)關(guān)依法行政。證人怎樣出庭質(zhì)證，筆者認(rèn)為應(yīng)注意幾點(diǎn)：一是原被告雙方對(duì)事實(shí)無(wú)爭(zhēng)議，僅對(duì)具體行政行為程序是否合法爭(zhēng)議較大的，證人不必出庭作質(zhì)證，以減少不必要的工作量； 二是證人不能聽(tīng)庭。證人聽(tīng)庭會(huì)使證人作證帶有傾向性，不利于查明案件的真實(shí)情況；三是證人出庭之前， 庭審法官詢問(wèn)當(dāng)事人要求證人作證是為了證明什么事實(shí)。證人出庭后應(yīng)先讓證人陳述事實(shí)后，再根據(jù)作證情況有條件地允許雙方當(dāng)事人發(fā)問(wèn)，以免當(dāng)事人誘導(dǎo)證人作證。
４、 讓原告充分行使質(zhì)證權(quán)
行政訴訟主體與民事訴訟主體不同，行政訴訟主體雙方處于不平等的地位，擁有大量行政職權(quán)的行政機(jī)關(guān)與行政管理相對(duì)人之間是管理與被管理，決定與被決定的關(guān)系，行政機(jī)關(guān)處于主動(dòng)和優(yōu)越的地位。 作為行政管理相對(duì)人能到法院提起行政訴訟，往往需要很大的勇氣和膽量。行政訴訟法的立法宗旨首先是保護(hù)公民、法人和其他組織的合法權(quán)益。因此在行政訴訟中法庭辯論開始后，如果原告對(duì)被告所舉證證據(jù)提出異議，作為主審法官就允許原告對(duì)不清楚地方向被告發(fā)問(wèn)，提出自己的反面意見(jiàn)，提出反證，再雙方展開辯論。
行政訴訟中，舉證責(zé)任在被告一方，如果被告舉證責(zé)任完成被告就勝訴。因此原告必須盡最大努力阻止被告舉證責(zé)任的完成，從而使原告在行政訴訟中處于有利地位，原告阻止被告舉證責(zé)任的完成，大多是通過(guò)質(zhì)證來(lái)完成的。因此在行政訴訟中，質(zhì)證更體現(xiàn)為一種訴訟權(quán)力。為保護(hù)行政管理相對(duì)人的合法權(quán)益， 庭審法官在庭審時(shí)，應(yīng)讓原告有充分“說(shuō)理”的機(jī)會(huì)，讓原告充分 行使質(zhì)證權(quán)，這樣才能體現(xiàn)“公平原則”。行政案件庭審中如何進(jìn)行舉證、質(zhì)證，還需要不斷通過(guò)審判實(shí)踐來(lái)完善。在此筆者只作初略探討，僅供參考。