張劍弼按：上世紀80時代、90時代前期，我國GDP還沒有居世界第二，但法治發(fā)展是較好的時期，按照“有法可依、有法必依、執(zhí)法必嚴、違法必究”的法治建設(shè)總方針，法治建設(shè)取得可喜成績。但當時的法律援助工作，遵循的是散見于法院組織法、刑事訴訟法、律師暫行條例中的零散規(guī)范。這些規(guī)范的執(zhí)行，對被稱為“人權(quán)保障重要內(nèi)容”的法律援助的開展起到了良好的作用，但離法制建設(shè)的總方針的要求相差甚遠，為健全國家法律援助法律制度，必須對該問題進行認真研究。1996年適逢中央民族學(xué)院法律系建系十周年，學(xué)院法律系組織論文征集，我在認真思考后，自選題《建立國家法律援助制度問題研究》，成此文，被選入《法學(xué)論文集》，以后不久，國務(wù)院頒布實施《中華人民共和國法律援助條例》。

法律援助制度是指對因經(jīng)濟困難而無力支付法律服務(wù)費用的人實行幫助的一項制度。法律援助制度的有無，是一個國家法制進步狀況和社會文明程度的標志。世界上不少國家，（如日本、澳大利亞、英國、法國等）都有自己的法律援助制度。我國律師制度創(chuàng)建以來，律師辦理各類案件，一直實行低收費制度，廣大律師在辦理了大量的由人民法院指定的刑事辯護案件的同時，辦理了大量的民事、經(jīng)濟、訴訟、代書、咨詢等減免費法律事務(wù)，因此，可以說，從整體意義而言，我國的律師服務(wù)一直具有法律援助的性質(zhì)，但是作為建立法律援助制度標志的《法律援助法》至今未能頒布施行，這同我國法律服務(wù)的實質(zhì)及社會主義國家的性質(zhì)很不相稱，因此，我國迫切需要建立法律援助制度。今年（1995年）2月，司法部部長肖揚在全國司法廳（局）長會議上明確指出：“要積極探索建立法律援助制度的有效途徑和辦法”，并指出“今年要把這項工作正式提上議事日程，使我國的法律援助制度盡快建立起來。”可見，國家有關(guān)部門對建立國家法律援助制度予以了重視并已列入議事日程。因此，本文擬對建立國家法律援助制度的必要性和可行性及建立國家法律援助制度的途徑和方法等問題略陳菅見，以期促進國家法律援助制度的建立。

一、建立國家法律援助制度的必要性和可行性問題

（一）建立國家法律援助制度的必要性

筆者認為，在我國這樣一個人口多，經(jīng)濟發(fā)展水平普遍不高，大多數(shù)人的法律專業(yè)知識匱乏的大國，建立國家法律援助制度是十分必要的。其必要性表現(xiàn)在以下幾個方面：

1.  建立國家法律援助制度是開展國際法律文化交流的需要。

法律援助制度的有無，是一個國家法制建設(shè)成就的展示，是社會文明進步的標志，是各國法律文化交流的窗口?，F(xiàn)代社會，各國均已普遍認識到，要發(fā)展社會生產(chǎn)力，加快經(jīng)濟建設(shè)步伐，靠閉關(guān)鎖國是不行的，必須實行改革開放。我國自十一屆三中全會以來，國家把工作重心轉(zhuǎn)移到經(jīng)濟建設(shè)上來，堅定不移地走改革開放的強國之路，目前正處在深化改革、擴大開放的關(guān)鍵時期，改革越深入、開放越擴大，國際交往越頻繁。頻繁的國際交往，包括國際社會各方面的交流，這些交流，既包括經(jīng)濟技術(shù)的、管理經(jīng)驗的、也包括文化的。如果我們建立國家法律援助制度，這就豐富了我國的法律文化內(nèi)容，為我國同世界上建立法律援助制度的國家和想要建立法律援助制度的國家開展文化交流增添了法律文化方面的重要內(nèi)容。

2.建立國家法律援助制度是保證社會主義市場經(jīng)濟朝健康方向發(fā)展的需要。

黨的十四大明確指出，經(jīng)濟體制改革的目標是建立社會主義市場經(jīng)濟體制。一定意義而言市場經(jīng)濟即法制經(jīng)濟。市場經(jīng)濟具有利益主體多元化、產(chǎn)權(quán)明晰化、資源配置市場化、市場依據(jù)價值規(guī)律化的特征。在市場經(jīng)濟條件下，必須堅持兩手抓（一手抓物質(zhì)文明建設(shè)、一手抓精神文明建設(shè)），兩手都要硬的方針。江澤民等中央領(lǐng)導(dǎo)同志一再指出，搞市場經(jīng)濟，需要30萬律師，司法部黨組也提出在本世紀內(nèi)要建立15萬律師、3萬公證人員和20萬基層法律服務(wù)人員隊伍。建立法律援助制度，是市場經(jīng)濟條件下加強這支隊伍精神文明建設(shè)的需要。建立社會主義市場經(jīng)濟體制的過程，是使社會生活方方面面有法可依、有章可循的過程，如果在這個過程中，存在著需要法律幫助而又因經(jīng)濟困難而未能得到有效法律幫助而延誤事務(wù)的大量現(xiàn)象，將會使市場經(jīng)濟體制的建立前功盡棄，影響社會主義市場經(jīng)濟體制的建立進程。市場經(jīng)濟要求公平競爭、有序發(fā)展，如果不建立國家法律援助制度，對需要法律幫助的人因經(jīng)濟困難而未得到有效的法律幫助，也會影響公平競爭，造成社會經(jīng)濟發(fā)展處于無序狀態(tài)，影響市場經(jīng)濟的健康發(fā)展。因此，建立國家法律援助制度是建立社會主義市場經(jīng)濟體制，保障社會主義市場經(jīng)濟朝健康方向發(fā)展的需要。

3.建立國家法律援助制度，是深化律師體制改革的需要。

我國的律師制度，經(jīng)歷了創(chuàng)建——遭受挫折——取消——恢復(fù)發(fā)展的曲折歷程，目前律師制度正處于全面發(fā)展的大好時機。律師制度恢復(fù)發(fā)展的十幾年，我國律師走了一條占國家編制、由國家撥經(jīng)費對當事人低收費的福利型律師發(fā)展之路。近幾年來，律師隨著改革開放的深入，社會主義市場經(jīng)濟體制的建立，被作為第三產(chǎn)業(yè)推向市場。今后律師工作的方向是在穩(wěn)步發(fā)展現(xiàn)有國辦所的同時，大力推行多種形式包括合作所、合伙所、私人所在內(nèi)的律師執(zhí)業(yè)機構(gòu)，這些從業(yè)機構(gòu)的律師，所走的將是一條不占國家編制、不要國家經(jīng)費、自收自支、自負盈虧、自我發(fā)展、自我約束的新型律師發(fā)展之路。即便是國辦所，也存在向自收自支、自負盈虧的律師所改制的問題。律師體制的改革，是我國不改變律師社會主義性質(zhì)的大背景下對律師工作制度的發(fā)展完善。在這一過程中，由于律師被作為第三產(chǎn)業(yè)從業(yè)人員推向市場，部分律師受利益驅(qū)動的影響，已出現(xiàn)了“只辦民事經(jīng)濟案件，不辦刑事案件”、“不辦法院指定辯護案件”的情況。因此，沒有國家法律援助制度，我國在保證律師社會主義性質(zhì)大背景下所做的深化律師改革將舉步維艱。

4.建立國家法律援助制度，是發(fā)揚社會主義民主，健全社會主義法制的需要。

社會主義民主是建立在生產(chǎn)資料公有制基礎(chǔ)上的一種國家制度，是由無產(chǎn)階級領(lǐng)導(dǎo)廣大人民當家作主、掌握政權(quán)、管理國家，對階級敵人實行專政的一種新型制度。社會主義民主有著極其廣泛的內(nèi)容，在社會主義民主制度下，全體人民不僅有權(quán)參與國家政治生活的管理，而且有管理經(jīng)濟、文化和其他社會事務(wù)的權(quán)利，人民是國家和社會的主人，人民不僅享有廣泛的民主自由權(quán)利，更重要的是國家能夠通過各種途徑和方式（包括建立國家法律援助制度），真正保障人民民主權(quán)利的實現(xiàn)。我國現(xiàn)階段，人口多、生產(chǎn)力水平不高、經(jīng)濟不發(fā)達、不少當事人法律知識匱乏。亟需尋求法律幫助，但因生活困難無經(jīng)濟收入無力支付律師費用，請不起律師導(dǎo)致延誤訴訟，使合法權(quán)益不能得到及時充分保護的情況仍然存在。這在一定程度上對這些人的民主權(quán)利（訴訟權(quán)利就是一種民主權(quán)利）的實現(xiàn)造成障礙，對發(fā)揚社會主義民主十分不利。因此，建立國家法律援助制度，是發(fā)揚社會主義民主的需要。為了發(fā)揚社會主義民主，必須健全社會主義法制，社會主義法制是指經(jīng)過社會主義國家的政權(quán)機關(guān)制定或認可的、體現(xiàn)工人階級和廣大人民意志的法律和制度以及通過法律制度建立起來的社會主義法律秩序，是社會主義民主的法律化，是依法治國的方式和制度。它包括兩個方面的內(nèi)容：一是法律制度，這被稱之為靜態(tài)意義上的法制；二為法律秩序，這被稱之為動態(tài)意義上的法制。就靜態(tài)意義法制而言，我們通過頒布《法律援助法》的形式建立國家法律援助制度，把法律援助納入法律規(guī)范范疇，使我國社會主義法律大家庭增添了新成員，從而也就健全了社會主義法制。從動態(tài)意義法制而言，《法律援助法》的施行，國家建立了法律援助制度，使得迫切需要法律幫助又因經(jīng)濟困難不能獲得有效幫助的人獲得了必要的幫助，大批懂法律的專業(yè)人員介入到民事、經(jīng)濟、行政、刑事訴訟中及其他法律事務(wù)中，對貫徹“有法必依、執(zhí)法必嚴、違法必究”的法制方針無疑大有裨益，也就健全了社會主義法制。

5.建立國家法律援助制度，是樹立“伸張正義、團結(jié)互助、提倡奉獻精神”的社會主義律師形象的需要。

我國是工人階級領(lǐng)導(dǎo)的、工農(nóng)聯(lián)盟為基礎(chǔ)的人民民主專政的社會主義國家。這就決定了我國律師只能是社會主義性質(zhì)的律師。律師的社會主義性質(zhì)，決定了律師不能是誰出錢替誰說話，誰有錢替誰辦事的附庸。社會主義的律師應(yīng)是伸張正義、團結(jié)互助、具有奉獻精神的新型律師。我國建設(shè)律師制度的目的，根本點就在于加強社會主義民主與法制，維護法律的尊嚴、保障公民的合法權(quán)益、伸張社會正義。因此，只要當事人有冤枉、經(jīng)濟上又確有困難，律師就應(yīng)代其“打官司”，幫其“討說法”。所以，建立國家法律援助制度，通過法律規(guī)范律師為弱者提供免費法律服務(wù)，伸張正義，喚起人們心中的良知，宏揚人們團結(jié)友愛的奉獻精神，對于樹立我國社會主義律師形象十分重要。

（二）建立國家法律援助制度的可行性研究

筆者認為，在我國現(xiàn)階段建立社會主義市場經(jīng)濟條件下，建立國家法律援助制度不僅是必要的，而且是可行的。這種可行性可以從以下幾方面獲得論證；

1.生產(chǎn)資料的社會主義公有制為建立國家法律援助制度奠定了堅實的物質(zhì)基礎(chǔ)。按照馬克思列寧主義關(guān)于經(jīng)濟基礎(chǔ)和上層建筑辯證關(guān)系的原理，經(jīng)濟基礎(chǔ)決定上層建筑，上層建筑為經(jīng)濟基礎(chǔ)服務(wù)。國家法律援助制度是國家政治法律制度的一部分，亦即是上層建筑的一部分，同其他上層建筑組成部分一樣，應(yīng)建立在生產(chǎn)資料公有制經(jīng)濟基礎(chǔ)之上。如前所述，我國建立、恢復(fù)發(fā)展的律師之路，所走過的歷程是一條律師占國家編制、由國家撥費、對當事人低收費的福利型律師之路。建立國家法律援助制度，并不意味著提供法律援助的律師不收取任何費用，只意味著不向當事人收取費用。提供法律援助的律師費用從何而來？隨著國辦所的改制，多種形式的律師事務(wù)所的建立，很大程度上就減輕了過去國家財政用于支付占編律師費用的負擔(dān)，將這部分經(jīng)費用作法律援助基金的重要來源，體現(xiàn)了社會主義公有制的優(yōu)越性。

2.我國律師為當事人提供減、免費法律服務(wù)的實踐為建立國家法律援助制度提供了實踐基礎(chǔ)。我國律師制度恢復(fù)發(fā)展以來，依照有關(guān)規(guī)定，律師在提供下列服務(wù)時，實行減免費服務(wù)：①因公受損害請求賠償?shù)模ㄘ?zé)任事故除外）；②請求贍養(yǎng)、撫育、扶養(yǎng)的；③請求勞動保險金、撫恤金、救濟金的；④確屬生活困難無力支付律師費用并能提供證明的；⑤不涉及財產(chǎn)關(guān)系的簡單咨詢；⑥有其他特殊情況需要予以減免費照顧的。按照這些規(guī)定，廣大律師工作者為當事人提供了大量的減免費服務(wù)，這為建立國家法律援助制度提供了實踐基礎(chǔ)。

3.我國有關(guān)立法為建立法律援助制度提供了經(jīng)驗。到目前為止，我國雖無一部完整的《法律援助法》，但在過去的一些法律文件中卻可以找到有關(guān)法律援助內(nèi)容的規(guī)定。比如《中華人民共和國刑事訴訟法》第27條規(guī)定：“公訴人出庭公訴的案件，被告人沒有委托辯護人的，人民法院可以為他指定辯護人。被告人是聾啞或者未成年人而沒有委托辯護人的，人民法院應(yīng)當為他指定辯護人。”《律師執(zhí)業(yè)道德和執(zhí)業(yè)紀律規(guī)范》第十二條第二款中明確規(guī)定，律師不得拒絕律師事務(wù)所指派為無能力交納費用的當事人提供法律援助，該條第（三）款規(guī)定，律師不得拒絕承辦人民法院為刑事被告人指定辯護人的案件。該規(guī)范第八條規(guī)定：“律師必須熱情勤勉、誠實信用、盡職盡責(zé)地為當事人提供法律幫助，積極履行為有經(jīng)濟困難的當事人提供法律援助的義務(wù)，努力滿足當事人的正當要求，維護當事人的合法權(quán)益。”司法部提出的《八個堅持、八個禁止》中第五項也規(guī)定：“律師在執(zhí)業(yè)中要堅持勤業(yè)敬業(yè)，全面履行法律賦予的工作職責(zé)，禁止只辦經(jīng)濟案件，不辦刑事案件，只辦標的大的案件，不辦標的小的案件。”所有這些規(guī)定，為建立國家法律援助制度提供了立法上的經(jīng)驗準備。

4.各地建立的法律援助制度為建立國家法律援助制度作了有益的嘗試。自今年2月肖部長講話以來，北京、上海、天津、廣州、武漢、河南、浙江等地的一些法律服務(wù)機構(gòu)，紛紛出臺了自己的法律援助制度。按照我國通行的“地方試點成功，全國普遍推行”的工作方法，各地在建立法律援助制度方面所作的有益探索，為國家法律援助制度的建立提供了寶貴的經(jīng)驗。

5.有世界上建立起法律援助制度的國家的經(jīng)驗可資借鑒。世界上各個國家，大都有自己的法律援助制度，有的國家的法律援助制度建立的還較早且較完備。法律援助制度是法律文化的重要組成部分，雖然各國國情不同，社會制度各異，但我們完全可以采取“洋為中用”的批判繼承法律文化的態(tài)度，把之作為借鑒。

二、建立國家法律援助制度的途徑、方法

筆者認為，我國建立國家法律援助制度的途徑和方法，應(yīng)采取頒布施行《中華人民共和國法律援助法》的形式進行。在該法中，應(yīng)對設(shè)立法律援助制度的宗旨、參與法律援助制度的人員、法律援助對象、法律援助資金的來源、法律援助的范圍等主要內(nèi)容作出規(guī)定。對上述內(nèi)容，筆者建議作如下規(guī)定：

（一）宗旨：保障經(jīng)濟困難需要提供法律幫助的人在無力支付費用時獲得有效法律幫助，對弱者實行救濟，以伸張正義，發(fā)揚團結(jié)友愛奉獻精神，樹立社會主義法律服務(wù)工作人員的形象。

（二）參與法律援助制度的人員：1.律師；2.基層法律服務(wù)工作者；3.依法被批準從事有償法律服務(wù)的人員。

（三）法律援助對象：凡在中華人民共和國領(lǐng)域內(nèi)進行訴訟法律事務(wù)和非訴訟法律事務(wù)的法人、公民，符合法律援助范圍條件的，均可獲得法律援助。但外國公民、法人則按我國參加或締結(jié)的公約、條約或?qū)Φ仍瓌t辦理。

（四）法律援助基金的來源：1.政府撥款；2.從事律師、基層法律服務(wù)工作者，其他有償法律服務(wù)人員業(yè)務(wù)收費中提取的一定比例的費用；3.有關(guān)機關(guān)、社會團體、個人用于法律援助的捐贈。

（五）法律援助的范圍：1.贍養(yǎng)、撫育、扶養(yǎng)案件；2.請求勞動保險金、撫恤金、救濟金的案件；3.老人、婦女、兒童、喪失勞動能力的公民因合法權(quán)益遭受侵害需法律幫助的案件；4.確屬生活困難無力支付法律服務(wù)費并能提供證明的案件；5.其他因特殊情況需要提供法律援助的訴訟或非訟案件。

此外，還應(yīng)對法律援助的申請受理作出規(guī)定。

（原載中央民族大學(xué)法律系建系十周年《法學(xué)論文集》，中國人事出版社，1996年10月第一版，作者系云南省曲靖司法學(xué)校講師）