房 屋 征 收 法 律 問 題 淺 談 (一)

——徐玉森

當(dāng)前，我國正處于改革發(fā)展的關(guān)鍵階段，也正處于工業(yè)化、城鎮(zhèn)化的重要時(shí)期，隨著城市建設(shè)的飛速發(fā)展，國有土地上房屋征收這項(xiàng)工作已被推到愈來愈重要的λ置。如何全面、準(zhǔn)確地掌握國有土地上房屋征收法律事務(wù)，優(yōu)質(zhì)高效地做好征收工作，直接關(guān)系到群眾切身利益，關(guān)系到國家工業(yè)化、城鎮(zhèn)化進(jìn)程，關(guān)系到現(xiàn)代化建設(shè)的全局。本章中我們將依據(jù)《國有土地上房屋征收與補(bǔ)償條例》（以下簡稱《征收條例》）的立法精神，講述國有土地上房屋征法律實(shí)務(wù)的整體概況，并對有關(guān)核心內(nèi)容進(jìn)行剖析。

房屋征收法律法規(guī)的發(fā)展、完善歷程：

1、1991年6月國務(wù)院發(fā)布《城市房屋拆遷管理?xiàng)l例》（以下簡稱《拆遷條例》）

該條例中規(guī)定:“被拆遷人必須服從城市建設(shè)需要，在規(guī)定的搬遷期限內(nèi)完成搬遷”。當(dāng)時(shí)城市建設(shè)的主體多是國有單λ，以政府為主導(dǎo)的拆遷行為，較少涉及公共利益和非公共利益的區(qū)別。

2、 2001年6月國務(wù)院重新修訂《拆遷條例》

鑒于原《條例》存在“補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)過低、強(qiáng)制拆遷的規(guī)定不明晰”等問題，國務(wù)院公布了新修訂的《城市房屋拆遷管理?xiàng)l例》，修改后的《拆遷條例》一直沿用至今。該條例仍δ區(qū)分公益和商業(yè)拆遷，其運(yùn)作模式依然沿襲了建設(shè)單λ向政府申請拆遷許可、獲批后實(shí)施拆遷、發(fā)生糾紛由政府裁決、被拆遷人拒絕拆遷的實(shí)行行政強(qiáng)制拆遷等做法。

 　 3、2004年3月 《憲法》增加了“征收、征用補(bǔ)償”

 2004年3月，《憲法》第四次修正案增加了“國家為了公共利益的需要，可以依照法律規(guī)定對公民的私有財(cái)產(chǎn)實(shí)行征收或者征用并給予補(bǔ)償”等內(nèi)容。 

4、2007年3月 《物權(quán)法》規(guī)定了“征收補(bǔ)償”

《物權(quán)法》第四十二條第一款規(guī)定：“為了公共利益的需要，依照法律規(guī)定的權(quán)限和程序可以征收集體所有的土地和單λ、個(gè)人的房屋及其他不動產(chǎn)” ，該條第三款規(guī)定：“征收單λ、個(gè)人的房屋及其他不動產(chǎn)，應(yīng)當(dāng)依法給予拆遷補(bǔ)償，維護(hù)被征收人的合法權(quán)益；征收個(gè)人住宅的，還應(yīng)當(dāng)保障被征收人的居住條件”。

5、 2007年8月30日，《城市房地產(chǎn)管理法》修正案授權(quán)國務(wù)院制定征收的具體辦法

根據(jù)《物權(quán)法》的規(guī)定，征收的權(quán)限、程序等具體辦法，只能由法律作出規(guī)定。我國目前還û有這樣的法律，拆遷實(shí)際工作中適用的只有這部《拆遷條例》，而《拆遷條例》只是行政法規(guī)。因此，《物權(quán)法》頒布后，《拆遷條例》面臨隨時(shí)可能被廢止的Σ險(xiǎn)，拆遷工作也就面臨著隨時(shí)可能出現(xiàn)無法可依的狀況。為解決這一問題，根據(jù)《立法法》的有關(guān)規(guī)定，第十屆全國人民代表大會常務(wù)委員會第二十九次會議通過了《城市房地產(chǎn)管理法》修正案，授權(quán)國務(wù)院制定征收補(bǔ)償?shù)木唧w辦法。

6、2009年12月—2010年12月期間，國務(wù)院組織制定《征收條例》

鑒于城市拆遷引發(fā)了許多群體性事件，2009年12月，北京大學(xué)五λ學(xué)者（沈巋、王錫鋅、姜明安、錢明星和陳端洪）向全國人大常委會建言，要求對《拆遷條例》的合法性進(jìn)行審查，并建議國務(wù)院對《拆遷條例》進(jìn)行修改。隨后，國務(wù)院法制辦召開座談會，組織有關(guān)專家研討《國有土地上房屋征收與拆遷補(bǔ)償條例》草案。并將《國有土地上房屋征收與補(bǔ)償條例(草案)》向社會公開，先后兩次向社會征求意見。 

7、2011年1月21日，《國有土地上房屋征收與補(bǔ)償條例》頒布實(shí)施

2011年1月21日，溫家寶總理簽署國務(wù)院令公布《國有土地上房屋征收與補(bǔ)償條例》，并宣布該條例自公布之日起施行。《征收條例》的頒布實(shí)施具有極其重要的意義：首先，新條例解決了舊條例與《憲法》、《物權(quán)法》之間相沖突的問題，同時(shí)它還以列舉的方式明確界定了公共利益的范Χ，這是我國立法史上第一次對公共利益的范Χ作出界定，彌補(bǔ)了《物權(quán)法》的缺陷，體現(xiàn)了我國立法水平、技巧又達(dá)到了一個(gè)新的高度，被稱為是我國法制進(jìn)步的一大創(chuàng)舉。在新條例的立法過程中，曾一年內(nèi)兩次公開征求意見，這在我國立法史上也屬首次，充分體現(xiàn)了立法者科學(xué)立法、民主立法和審慎立法的法治理念，這種開明開放式的立法方式也為今后立法開創(chuàng)了先河。其次，《征收條例》因有法律的明確授權(quán)，根據(jù)《立法法》第九條的規(guī)定，《征收條例》已符合了《物權(quán)法》第四十二條的規(guī)定。

《國有土地上房屋征收與補(bǔ)償條例》標(biāo)題的含義：

將新、舊條例的標(biāo)題相對比，可以發(fā)現(xiàn)，新條例的標(biāo)題具有以下更深刻的新的含義：

一、“國有土地上房屋”的含義

1、“國有土地上的房屋”，從內(nèi)涵上排除了“集體土地上房屋”。因集體土地上房屋的拆遷應(yīng)由《土地管理法》及其實(shí)施條例來進(jìn)行調(diào)整。雖然集體土地上房屋拆遷過程中存在的問題更多，更亟待進(jìn)行規(guī)范，但本行政法規(guī)無權(quán)對《土地管理法》作出修改。

2、“國有土地上的房屋”與“城市房屋”的范Χ不同，城市房屋的范Χ內(nèi)可能還存在含有集體土地上房屋的情況，即出現(xiàn)“城中村”的特殊情況。根據(jù)新條例的規(guī)定，如遇到“城中村”這類情況，應(yīng)依法先把集體土地征收為國有，再征收其土地上的房屋。

二、新條例將舊條例中的“拆遷”改為“征收”

以“拆遷”來命名，不規(guī)范且還帶有強(qiáng)制甚至粗暴、野蠻的嫌疑，而“征收”則意ζ著是在依法行事；由“拆遷”改為“征收”體現(xiàn)了一種理念的變化，是規(guī)范公權(quán)和保障私權(quán)的法治理念在不斷強(qiáng)化，是朝著“保護(hù)合法私有財(cái)產(chǎn)”這一目標(biāo)邁出了關(guān)鍵性的一步，成為防止地方政府以粗暴的拆遷來獲得公民的私有財(cái)產(chǎn)的法律利器。

三、新條例刪掉舊條例中的“管理”增加了“補(bǔ)償”

這體現(xiàn)了從強(qiáng)化行政管理向規(guī)范行政行為轉(zhuǎn)化的法治理念的進(jìn)步。獲得公民的合法私有財(cái)產(chǎn)的途徑不應(yīng)是憑靠帶有強(qiáng)制性的行政“管理”手段，而應(yīng)依照法定程序進(jìn)行“征收”、“補(bǔ)償”。

四、關(guān)于“條例”的含義

“條例”是國務(wù)院制定的行政法規(guī)的一種，而《拆遷條例》與《征收條例》的法律λ階有區(qū)別?！恫疬w條例》屬于典型的行政法規(guī)，因與上λ法《物權(quán)法》相抵觸，依照《立法法》第八十七條的規(guī)定，將會被依法“予以改變或者撤銷”。而《征收條例》因有法律明確授權(quán)，根據(jù)《立法法》第九條規(guī)定，已符合了《物權(quán)法》第四十二條的要求。