論社會弱勢群體的法律保護(hù)

李小軍 

[摘 要]本文以目前社會普遍關(guān)注的弱勢群體的法律保護(hù)問題為突破口，具體論述了社會弱勢群體的概念及特征，并由此屆定弱勢群體的范圍。制定統(tǒng)一的弱勢群體保護(hù)法及應(yīng)該如何采取有效措施保護(hù)弱勢群體是本文論述的重點(diǎn)。通過本文的探討，以求在法律上對弱勢群體的保護(hù)有一個詳細(xì)的立法計劃和操作規(guī)程，最終實(shí)現(xiàn)社會的公平與和諧。 

[關(guān)鍵詞] 　弱勢群體　　法律保護(hù) 

    一、社會弱勢群體的定義和范疇 
   （一）社會弱勢群體的屆定 
    要正確界定社會弱勢群體的定義，首先應(yīng)了解社會弱勢群體的幾大基本特征。其一，社會弱勢群體具有相對性。弱勢群體具有相對性，表現(xiàn)在弱勢群體與社會主體人群相比時，其具有在某方面或多方面處于弱勢存在的客觀事實(shí)，其弱勢狀態(tài)是相對的；其次，社會弱勢群體具有很強(qiáng)的依賴性。弱勢群體的依賴性，弱勢群體的依賴性，突出表現(xiàn)在其很大程度上依賴國家、社會、團(tuán)體、組織和個人等的援助、救濟(jì)和幫助等才能維持生計。其三，弱勢群體具有脆弱性。弱勢群體的脆弱性，表現(xiàn)在其與社會主體群體相比時，其處于極為不利狀態(tài)，其是處于最低保障線以下的那部分人群；弱勢群體的脆弱性，還表現(xiàn)在其由于不自信而在心理上或多或少的隱藏著各種消極的因素，心理壓力比社會主體人群要大；最后，弱勢群體不為法律有效保障的特征。弱勢群體沒有被法律有效保障，表現(xiàn)在自然屬性上和社會屬性上，不管其是否被救濟(jì)保障，但在結(jié)果事實(shí)上還是處于弱勢狀態(tài)。
    綜上，所謂社會弱勢群體，也稱社會脆弱群體、社會弱者群體，它主要是一個用來分析現(xiàn)代社會經(jīng)濟(jì)利益和社會權(quán)力分配不公平、社會結(jié)構(gòu)不協(xié)調(diào)、不合理的一個社會學(xué)概念。因而，弱勢群體是指在一定時期和地域內(nèi)，相對于社會主體人群而言的，其在對財產(chǎn)權(quán)或人身權(quán)享有方面具有很強(qiáng)的依賴性而處于極為不利狀態(tài)的未被法律有效保障的人群的總稱。^①
    （二）社會弱勢群體包括的范疇 
     關(guān)于社會弱勢群體的范圍，因參照標(biāo)準(zhǔn)物的多樣性而認(rèn)識各異，目前國家還沒有統(tǒng)一屆定。研究弱勢群體的范圍，在于使保障弱勢群體的法律有確定的受益主體，應(yīng)本著國家保護(hù)弱勢群體的初衷和弱勢群體的特征及現(xiàn)實(shí)生活中的實(shí)際表現(xiàn)考察其范疇?？傮w來說，弱勢群體主要有以下幾種： 
    1．城鄉(xiāng)貧困人口

    貧困人口是構(gòu)成社會弱勢群體的主體組成部分，它一般因收入極低或無收入來源造成，包括傳統(tǒng)的城鎮(zhèn)“三無”人員、鄉(xiāng)村“五保戶”以及人均收入低于城市最低生活保障線或鄉(xiāng)村貧困線的貧困人口。這些人口由于缺乏收入來源，其生活往往處于極端貧困狀態(tài)，通常需要國家和社會提供相應(yīng)的救助才能維持最低或最起碼的生活，城鄉(xiāng)貧困人口構(gòu)成了中國社會弱勢群體的主體。

    2．失業(yè)、下崗人員

    在市場經(jīng)濟(jì)條件下，正常情形下的失業(yè)人員并不一定構(gòu)成弱勢群體，為其提供失業(yè)保險的目的主要不是將其作為弱勢群體來保障，而是為了促進(jìn)其盡快恢復(fù)就業(yè)（許多國家的失業(yè)保險向就業(yè)保障轉(zhuǎn)化表明了這種政策取向）。但在中國經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)調(diào)整過程中，已經(jīng)出現(xiàn)的大量失業(yè)、下崗職工卻因年齡相對偏大、知識技能相對較低、家庭經(jīng)濟(jì)條件相對較差、就業(yè)競爭能力弱等原因，不僅整體上處于就業(yè)競爭的不利地位，而且事實(shí)上處于社會生活的不利地位，他們中的許多人客觀上淪為社會弱勢群體。

    3．殘疾人

    殘疾人是指因先天或后天的原因，導(dǎo)致心理、生理、人體結(jié)構(gòu)上某種組織、功能喪失或者不正常并全部或部分喪失以正常方式從事某種活動的人，包括視力殘疾、聽力殘疾、言語殘疾、肢體殘疾、智力殘疾、精神殘疾、多重殘疾和其他殘疾等。近10年來，導(dǎo)致殘疾的原因更加復(fù)雜，尤其是在鄉(xiāng)村工業(yè)化進(jìn)程中，后天致殘的現(xiàn)象趨向惡化，競爭激烈導(dǎo)致的精神疾患者明顯增加。目前中國的殘障人口多達(dá)6000多萬人。這一群體與健康人相比，在就業(yè)與生活中無疑處于不利的或者弱勢的地位。

    4．天災(zāi)人禍中的困難者

    中國是一個多災(zāi)國家，每年不同程度地遭遇各種自然災(zāi)害襲擊者達(dá)2億多人次，還有數(shù)以百萬計的意外事故受害者。根據(jù)以往的經(jīng)驗(yàn)，在遭遇不同災(zāi)難事件的人中，約有20%左右的受災(zāi)居民抵御災(zāi)害的能力很弱，如果沒有國家和社會的援助，貧者會因?yàn)?zāi)愈貧，即使所謂小康或中產(chǎn)階層人士也可能難以很快擺脫困境。

    5．農(nóng)民工

    農(nóng)民工是指具有農(nóng)村戶口身份卻在城鎮(zhèn)務(wù)工的勞動者，是中國傳統(tǒng)戶籍制度下的一種特殊身份標(biāo)識，是中國工業(yè)化進(jìn)程加快和傳統(tǒng)戶籍制度嚴(yán)重沖突所產(chǎn)生的客觀結(jié)果。據(jù)農(nóng)業(yè)部統(tǒng)計，在農(nóng)民工所事職業(yè)中，80%的人從事工業(yè)、建筑業(yè)、餐飲業(yè)和服務(wù)業(yè)。 這表明農(nóng)民工不僅已經(jīng)成為一個不容忽略的龐大社會群體，而且因缺乏相應(yīng)的法律保護(hù)更易遭遇各種意外風(fēng)險以及陷入生活困境等。近幾年不斷增長的農(nóng)民工工傷事件（許多甚至是惡性事件如礦難）以及許多農(nóng)民工處于孤立無援或生活貧困的境地，反映了農(nóng)民工是中國工業(yè)化與城市化進(jìn)程中的弱勢群體。

    6．老年人

    中國已經(jīng)進(jìn)入了老齡化國家行列，尤其值得注意的是，中國的老齡化還同時伴隨著高齡化現(xiàn)象。在現(xiàn)實(shí)中，除鄉(xiāng)村老年人外，城市中的一部分老齡、高齡人口亦因養(yǎng)老金水平低或不能按照足額領(lǐng)取、子女不在身邊或身體疾病等原因而存在著生活困難，處于需要社會援助才能正常生活的狀態(tài)，這一部分困難者亦可以歸入到弱勢群體中。

7.乞討流浪人員。此類人以乞討為生，需要國家特別保護(hù)。 
    8.其他人員。主要是指因各種原因處于不利地位的其它人員,如被拆遷戶、消費(fèi)者、未成年人、婦女等。

由于自然的、歷史的等多種原因，上面提到的幾種弱勢群體并不能包括所有的弱勢群體。實(shí)踐中只要合乎實(shí)際處于極為不利地位，就應(yīng)該受到國家法律保護(hù)。 

    二、社會弱勢群體的法律保護(hù)之必要性 
    弱勢群體作為一個特殊的社會階層，理應(yīng)受到社會的尊重和法律的保障。首先，從弱勢群體的規(guī)模看，弱勢群體具有一定的規(guī)模。目前，我國弱勢群體規(guī)模在1.4—1.8億人左右，約占全國總?cè)丝诘?span>11%—14%，而且這一數(shù)目還將在近期內(nèi)有增長的趨勢。弱勢群體達(dá)到這樣的規(guī)模和比例，已經(jīng)構(gòu)成了對改革、發(fā)展與穩(wěn)定的嚴(yán)重威脅。如果這一問題在一定時期內(nèi)還沒有受到足夠重視和得到有效的解決，勢必造成社會的不安定因素，也必將影響全面建設(shè)小康社會的實(shí)現(xiàn)；其次，弱勢群體作為社會平等的成員，為國家做了較大貢獻(xiàn)，理應(yīng)享有與社會主體人群相等的社會資源。因此，國家有保障弱勢群體的義務(wù)，如果弱勢群體依靠國家救濟(jì)不足以保障其權(quán)益，社會團(tuán)體、組織或個人有義務(wù)提供救濟(jì)；最后，從國家發(fā)展的戰(zhàn)略看，能否處理好弱勢群體問題嚴(yán)重影響國家的發(fā)展戰(zhàn)略。我國的發(fā)展戰(zhàn)略是建立一個富強(qiáng)、民主、文明的社會主義現(xiàn)代化強(qiáng)國，而現(xiàn)在只是一個大國。強(qiáng)國必須是國家整體的強(qiáng)大，絕不是一部分人的富強(qiáng)。弱勢群體基數(shù)的多少，嚴(yán)重制約著國家富強(qiáng)的發(fā)展程度。
    法律面前人人平等。亞里士多德曾說過：“平等就是相類似的事物受到相類似的對待；與此同時，不相同的事物根據(jù)他們的不同而予以不同的對待。因此，用法律的形式去追求人與人之間相對的平等，對保護(hù)社會弱勢群體來說是最好的、最有力的、最有效的選擇。弱勢群體作為社會的弱者,總體上表現(xiàn)在其人身或財產(chǎn)上處于較弱的地位,而平等的概論要求人無論是在人身上還是在財產(chǎn)上均應(yīng)獲得平等的對待，盡管“不相同的事物根據(jù)他們的不同而予以不同的對待”。我國憲法第45、48、49等條明確規(guī)定了弱勢群體享有與其他人相等的待遇，這為法律保障弱勢群體提供了憲法依據(jù)。從保護(hù)人權(quán)的角度看，包括弱勢群體在內(nèi)的任何一個公民這種與生俱來的人權(quán)，不應(yīng)受到歧視和排斥，在財產(chǎn)上表現(xiàn)為弱勢群體具有與社會主體人群獲得國家、社會財富平等的權(quán)利。我國2004年憲法修正案第24條也明確規(guī)定了“國家尊重和保障人權(quán)”的條款，使法律在對弱勢群體人權(quán)保障方面提供了憲法依據(jù)。另外，法具有保障、引導(dǎo)和推進(jìn)社會主義市場經(jīng)濟(jì)、社會主義民主政治、社會主義精神文明及對外開放、維護(hù)國際和平與發(fā)展的作用。當(dāng)今社會弱勢群體問題的存在，毫無疑問會給社會帶來不安定因素。不及時處理弱勢群體問題，將會誘發(fā)一系列社會問題。法律的一個很大作用在于防患于未來。因此，加強(qiáng)立法，保護(hù)社會弱勢群體既有利于營造和諧社會，也有利于推進(jìn)我國的法治化進(jìn)程。正如全國人大代表河南省人大常委會內(nèi)司工委副主任楊德恭代表所說，政府部門對弱勢群體的關(guān)注需要相應(yīng)的法律手段。他建議加快立法步伐。 楊德恭表示，立法不是一件容易的事情，但它關(guān)系到低收入群體的生活，關(guān)系著社會的穩(wěn)定和改革的成敗，不能拖延。 ^②

    三、社會弱勢群體的法律保護(hù)之立法形式
    制定保護(hù)社會弱勢群體的法律有兩種形式：一是制定單行法，即把前文所舉出的弱勢群體類別以及將來可能出現(xiàn)的類別分別用單行法加以單獨(dú)規(guī)定，目前我國采用的是大多是這種形式，如《老年人權(quán)益保障法》、《婦女權(quán)益保障法》、《未成年人保護(hù)法》等；二是在制定一部統(tǒng)一的《社會弱勢群體保護(hù)法》作為基本法的基礎(chǔ)上再制定單行法，國外有美國、德國等國采用這種立法形式。筆者認(rèn)為，我國采用第二種形式，即在制定一部統(tǒng)一的《社會弱勢群體保護(hù)法》的基礎(chǔ)上再根據(jù)時代的實(shí)際情況視具體情形再制定單行法對保護(hù)社會弱勢群體的合法權(quán)益更為有效。理出如下：
   首先，《社會弱勢群體保護(hù)法》具有獨(dú)立的調(diào)整對象和調(diào)整范圍，是一個獨(dú)立的法律部門?！渡鐣鮿萑后w保護(hù)法》作為一個獨(dú)立的法律部門，無論是在理論上還是實(shí)踐中都是能被認(rèn)可的。這樣可以由由統(tǒng)一的《社會弱勢群體保護(hù)法》來指導(dǎo)社會弱勢群體保護(hù)法律體系，能使該法律部門清晰明了，容易被人們接受，有利于實(shí)踐工作的展開。
    其次，從立法的成本看，制定統(tǒng)一的《社會弱勢群體保護(hù)法》使得社會弱勢群體保護(hù)法律關(guān)系清晰明了，降低了立法、執(zhí)法及司法成本。制定一部統(tǒng)一的《社會弱勢群體保護(hù)法》能盡可能解決包羅萬象的社會問題而不必制定無數(shù)個單行法，其立法成本不會比層出不窮的單行法高；從司法實(shí)踐來看，由于有統(tǒng)一的法律使得法律關(guān)系清晰明確，尋找法律依據(jù)也清楚明了，因而節(jié)省了司法成本；從執(zhí)法過程看，由于法律清晰明了，使得各執(zhí)法機(jī)關(guān)權(quán)責(zé)明確，避免了職權(quán)重復(fù)和職權(quán)空位的情況，有利于減少執(zhí)法成本。 
    最后，從我國現(xiàn)行單行立法的實(shí)踐看，這種立法不足以保護(hù)社會弱勢群體的權(quán)益。到目前為此，我國先后制定了《婦女權(quán)益保障法》、《未成年人保護(hù)法》、《老年人權(quán)益保障法》、《殘疾人保障法》等單行法保護(hù)社會弱勢群體。這些法律法規(guī)的實(shí)施，雖然有利于保護(hù)弱勢群體的合法權(quán)益，有利于使他們?nèi)谌氲缴鐣黧w人群中。但也存在不足。第一，對權(quán)益保護(hù)責(zé)任主體方面規(guī)定不明確。目前的單行保護(hù)法律只是籠統(tǒng)規(guī)定國家機(jī)關(guān)對各類弱勢群體負(fù)責(zé)，但未規(guī)定到底有哪個機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)，各機(jī)關(guān)應(yīng)該如何負(fù)責(zé)。這造成了各國家機(jī)關(guān)在處理弱勢群體問題時對其是否負(fù)責(zé)存在疑問，也使了各國家機(jī)關(guān)缺少互動的監(jiān)督與配合。當(dāng)遇到一些弱勢群體問題時，各國家機(jī)關(guān)經(jīng)常是采取地方保護(hù)主義或推卸責(zé)任的辦法，造成弱勢群體求助無門。第二，對權(quán)益受益主體規(guī)定不明。我國各單行立法只是單純的從各自調(diào)整的各類群體出發(fā)，沒有從總體上概括受益主體到底有哪些，更沒有考慮不同類別的弱勢群體具有不同的受益內(nèi)容，更沒有考慮即使同一類別的弱勢群體其受益的內(nèi)容也是不同的。第三，對法律保護(hù)的措施規(guī)定過于抽象，可操作性不強(qiáng)。目前的這些法律，一般僅是規(guī)定一些抽象的權(quán)利而沒有考慮具體的權(quán)利，僅考慮社會保障的種類主要由社會保險、社會救助、社會福利和社會優(yōu)撫等構(gòu)成，僅空泛的談應(yīng)由國家、社會、組織和個人來保障權(quán)益的實(shí)現(xiàn)而沒規(guī)定應(yīng)實(shí)現(xiàn)的措施。第四，缺乏程序性操作規(guī)定。我們注意到現(xiàn)行的單行法其法條的用語多屬于原則性的宣示，缺乏程序性法律保護(hù),沒有哪部法律法規(guī)專門提到弱勢群體的法律保護(hù)程序，僅僅規(guī)定了一些“應(yīng)該怎樣”之類的抽象性權(quán)利，沒有說明弱勢群體應(yīng)該怎么實(shí)現(xiàn)其應(yīng)享有的實(shí)體權(quán)利，實(shí)體權(quán)沒有程序保護(hù)等于一紙空文。最后，對法律責(zé)任追究制度規(guī)定也不明確。法律責(zé)任是保障權(quán)利實(shí)現(xiàn)的最后一道防線，沒有規(guī)定保護(hù)責(zé)任主體的法律責(zé)任，不利于保護(hù)受益主體的權(quán)利。立法上的不足，導(dǎo)致司法、執(zhí)法中也存在諸多問題，如國家機(jī)關(guān)權(quán)責(zé)不清、弱勢群體求助無門等。因而，需要尋找一種新的法律保護(hù)機(jī)制來解決這些問題。 
    因此，制定一部統(tǒng)一的《社會弱勢群體保護(hù)法》是大勢所趨。

四、社會弱勢群體的法律保護(hù)之具體措施
    1、社會保險制度建設(shè)

    社會保險并非以弱勢群體為中心，但社會保險通過向勞動者提供養(yǎng)老保險、疾病醫(yī)療保險、失業(yè)保險、工傷保險、生育保險等，有效地解除了國民的后顧之憂，并為避免受保者淪為弱勢群體創(chuàng)造了條件。因此，必須摒棄只要社會救助不要社會保險或者只重貧困救助而忽略社會保險的傾向，根據(jù)現(xiàn)實(shí)國情和就業(yè)格局新變化，在完善現(xiàn)行制度的條件下迅速推進(jìn)各項社會保險制度建設(shè)，力爭再經(jīng)過一屆政府任期的努力，使社會保險制度覆蓋到符合法定資格條件的所有勞動者。

   （1）完善基本養(yǎng)老保險與失業(yè)保險制度

    中國的基本養(yǎng)老保險采用的是社會統(tǒng)籌與個人賬戶相結(jié)合模式，這種模式在世界上獨(dú)一無二，其探索性決定了它不可能一蹴而就，統(tǒng)賬結(jié)合的方式還需要完善，而加上歷史包袱重、就業(yè)方式變化大的影響，基本養(yǎng)老保險制度自誕生之日起就在遭遇挑戰(zhàn)，目前還面臨著擴(kuò)大覆蓋面難度劇增、資金壓力持續(xù)增大的困難。因此，我們主張：一是劃清歷史責(zé)任與現(xiàn)實(shí)責(zé)任，對歷史責(zé)任采取其他措施加以化解，以免危及新制度的安全；二是在此基礎(chǔ)上降低繳費(fèi)率，將統(tǒng)籌層次迅速提升到以省級為本位；三是整個養(yǎng)老保險制度的重點(diǎn)宜放在構(gòu)建制度平臺上，國家可以逐步將現(xiàn)行的基本養(yǎng)老保險改造成普惠式的國民養(yǎng)老金和差別性的職業(yè)養(yǎng)老金，前者將逐漸成為全體國民共享養(yǎng)老保障的制度平臺，在這一平臺基礎(chǔ)上，現(xiàn)階段很難實(shí)現(xiàn)養(yǎng)老保險制度的一元化，從而可以考慮多元化的養(yǎng)老制度安排，以適應(yīng)就業(yè)結(jié)構(gòu)、就業(yè)方式的發(fā)展變化。

    失業(yè)保險幾乎是與基本養(yǎng)老保險同時并進(jìn)的又一項重要的社會保險制度，它已經(jīng)從1986年的制度象征發(fā)展到現(xiàn)階段的有效制度安排，覆蓋勞動者已逾一億，但同樣面臨著完善的必要。一方面，隨著下崗職工基本生活保障制度向失業(yè)保險并軌，這一制度面臨著增強(qiáng)抗風(fēng)險能力的內(nèi)在要求，應(yīng)當(dāng)開辟新的資金供應(yīng)渠道而不能將結(jié)構(gòu)調(diào)整帶來的高失業(yè)率風(fēng)險由正常的失業(yè)保險基金來承擔(dān)；另一方面，鑒于中國勞動力資源在相當(dāng)長時期內(nèi)均屬嚴(yán)重過剩，以及經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)調(diào)整和工業(yè)化、城市化進(jìn)程中大量勞動力（尤其是鄉(xiāng)村勞動力）轉(zhuǎn)移所帶來的就業(yè)壓力，現(xiàn)行失業(yè)保險應(yīng)當(dāng)強(qiáng)化其促進(jìn)就業(yè)的功能，包括：一是適當(dāng)收縮覆蓋對象范圍，以適應(yīng)各種非正規(guī)就業(yè)的發(fā)展；二是強(qiáng)化失業(yè)保險的培訓(xùn)功能；三是應(yīng)當(dāng)強(qiáng)化就業(yè)服務(wù)系統(tǒng)等。失業(yè)保險促進(jìn)就業(yè)功能的強(qiáng)化，將使這一制度在維護(hù)失業(yè)工人利益的同時，由消極干預(yù)轉(zhuǎn)向積極干預(yù)，其效能將因此而大幅度提升。

    （2）強(qiáng)制推廣工傷保險制度

    從層出不窮的工傷事故到規(guī)模驚人的職業(yè)病群體，以及由此而導(dǎo)致的數(shù)不清的勞資糾紛，均表明了工作傷害與職業(yè)病已經(jīng)構(gòu)成現(xiàn)階段工業(yè)勞動者尤其是農(nóng)民工的重大風(fēng)險，這種風(fēng)險不僅直接損害著勞動者的健康與生命，亦往往造成受害者及其家庭陷入難以自撥的生活困境，因此，在傳統(tǒng)的勞動保險制度已經(jīng)退出現(xiàn)行社會保障體系、多數(shù)單位未執(zhí)行原有的工傷保障政策的同時，針對工業(yè)及其他非農(nóng)產(chǎn)業(yè)勞動者尤其是農(nóng)民工的工傷保險制度應(yīng)當(dāng)作為中國最基本的社會保險項目優(yōu)先得到確立，急切需要盡快確立農(nóng)民工及能夠覆蓋所有工業(yè)及其他非農(nóng)產(chǎn)業(yè)勞動者的工傷保險制度，政府在工傷保險中的責(zé)任主要是制度設(shè)計和依法強(qiáng)制推行。

    （3）盡快推進(jìn)醫(yī)療保險改革

    計劃經(jīng)濟(jì)時代，公費(fèi)醫(yī)療、勞保醫(yī)療與農(nóng)村合作醫(yī)療制度共同構(gòu)成了一個幾乎覆蓋全民的醫(yī)療保障網(wǎng)絡(luò)；改革開放以來，中國打破了傳統(tǒng)的醫(yī)療保障體系，城鄉(xiāng)社會均存在著低收入家庭有病不敢醫(yī)、部分居民因病致貧的現(xiàn)象，疾病風(fēng)險已經(jīng)成為加劇弱勢群體生活困難的重大因素和導(dǎo)致新的貧困的重大致因。因此，應(yīng)當(dāng)盡快推進(jìn)醫(yī)療保險改革。在這方面，我們認(rèn)為，值得考慮的深化改革措施包括：一是在醫(yī)療保險政策中真正注入福利公平原則，取消按人身份確定等級待遇的舊規(guī)定，在發(fā)展私立醫(yī)院和私人醫(yī)生的條件下促使部分高收入群體自愿放棄醫(yī)療保險待遇，以便讓更多有需要者享受醫(yī)療保障；二是堅定不移地實(shí)行醫(yī)療保險、醫(yī)療（醫(yī)院）體制、醫(yī)藥體制三項改革同步推進(jìn)，在割斷醫(yī)療方借醫(yī)謀利的利益鏈條的同時，適當(dāng)引入競爭機(jī)制以便實(shí)現(xiàn)公共衛(wèi)生資源的優(yōu)化配置，對藥品供應(yīng)進(jìn)行計劃調(diào)控；三是在醫(yī)療保險改革中摒棄片面的效率觀念，應(yīng)當(dāng)以全民健康保障作為長遠(yuǎn)目標(biāo)來確實(shí)，在現(xiàn)階段可以采取多元化的制度安排，以適應(yīng)不同群體的疾病醫(yī)療保障需要。

2、盡快建立綜合性的城市社會救助系統(tǒng)

    從現(xiàn)階段最低生活保障制度的實(shí)踐內(nèi)容及保障效果出發(fā)，面向城市貧困人口的社會救助制度主要是最低生活保障，它所解決的只是根據(jù)當(dāng)?shù)叵M(fèi)水平確定的最低營養(yǎng)需求問題，而事實(shí)上，相當(dāng)多的貧困人口需要的是一個綜合性的社會救助體系。因此，我們認(rèn)為，應(yīng)當(dāng)在積極推進(jìn)戶籍制度改革的條件下，以政府財政為后盾，以現(xiàn)行城市居民最低生活保障制度為基礎(chǔ)，在全國城鎮(zhèn)構(gòu)建一個包括最低生活保障、公共房屋、疾病醫(yī)療救助及其他相關(guān)救助措施在內(nèi)的綜合性社會救助體系。

    （1）進(jìn)一步完善城市最低生活保障制度

    最低生活保障面向城鄉(xiāng)貧困人口并以確保貧困人口的最低生活為目標(biāo)，它承擔(dān)著解除貧困人口生存危機(jī)的責(zé)任。在城市，可以城市最低生活保障制度為基礎(chǔ)，但應(yīng)在堅持維護(hù)最低工資標(biāo)準(zhǔn)的條件下取消“虛擬收入”；還應(yīng)當(dāng)建立一個有效的家計調(diào)查系統(tǒng)，居民受助的標(biāo)準(zhǔn)不僅應(yīng)以當(dāng)期收入狀況為條件，而且應(yīng)當(dāng)考慮其資產(chǎn)及其他收益狀況，以便在確保有需要者獲得援助的同時杜絕不符合條件者分享；同時，還需要完善相關(guān)程序，明確貧困居民申請救助的法定權(quán)益，在嚴(yán)格監(jiān)管中維護(hù)受助者的尊嚴(yán)與體面。

    （2）盡快確立城市低價公房政策

    針對貧困人口居住條件惡劣的現(xiàn)實(shí)，在繼續(xù)推進(jìn)住房制度改革并引導(dǎo)居民購房的同時，政府應(yīng)當(dāng)建設(shè)公共房屋，幫助貧困居民改善其居住條件。目前部分城市推出的廉租房政策應(yīng)當(dāng)作為全國性的公共房屋政策出臺，并將其納入社會救助體系。

    在制定統(tǒng)一的公共房屋政策時，應(yīng)當(dāng)堅決遵循公平、公正、公開的原則，堅持低標(biāo)準(zhǔn)和統(tǒng)一人均住房面積（每一城市的公共房屋分配標(biāo)準(zhǔn)均應(yīng)統(tǒng)一），不能延續(xù)計劃經(jīng)濟(jì)時代的實(shí)物分房等級制，以便既保證滿足住房條件極端困難的低收入居民能夠獲得有限的住房保障，同時使其他居民自愿放棄這種待遇。

    （3）建立城市貧困人口疾病醫(yī)療救助制度

    貧困人口的疾病醫(yī)療是一個日益突出的社會問題，疾病不僅使貧困人口的生活狀況更加惡化乃至陷入絕望境地，而且容易使一般城鄉(xiāng)居民陷入貧困之中。因此，建立一個面向貧困人口的疾病醫(yī)療救助制度既是緩解其生活壓力的必要舉措，也是社會發(fā)展進(jìn)步與社會公平的基本內(nèi)容。當(dāng)然，在選擇型的醫(yī)療保險制度下，面向貧困人口的疾病醫(yī)療救助的目標(biāo)只能是減輕貧困人口的醫(yī)療負(fù)擔(dān)，而不可能是免費(fèi)醫(yī)療。

    （4）其他相關(guān)援助措施

    在義務(wù)教育還未能真正成為免費(fèi)教育的條件下，基于部分貧困家庭的未成年子女因貧失學(xué)的現(xiàn)實(shí)，政府有必要制定貧困家庭子女義務(wù)教育補(bǔ)貼或教育費(fèi)減免的政策，并通過這一政策實(shí)現(xiàn)義務(wù)教育機(jī)會均等的目標(biāo)。

    針對遭遇天災(zāi)人禍的貧困人口，還有必要建立緊急救助機(jī)制。

    3、進(jìn)一步完善社會弱勢群體法律保護(hù)責(zé)任共擔(dān)機(jī)制

    在中國新型的社會保障體系中，責(zé)任共擔(dān)的原則已經(jīng)得到確立，但利益各方的具體責(zé)任劃分并不明晰，責(zé)任分擔(dān)的模糊狀態(tài)已經(jīng)對整個社會保護(hù)制度的建設(shè)產(chǎn)生了很大的消極影響。因此，完善責(zé)任共擔(dān)機(jī)制已經(jīng)構(gòu)成了現(xiàn)階段推進(jìn)整個社會保護(hù)制度走向完善的必要條件。

    （1）明確政府責(zé)任

    毫無疑問，政府承擔(dān)著保護(hù)弱勢群體和主導(dǎo)整個社會保護(hù)制度的當(dāng)然責(zé)任，這種責(zé)任不僅體現(xiàn)在推動社會弱勢群體保護(hù)立法、監(jiān)管社會保障運(yùn)行等方面，尤其直接、具體地體現(xiàn)在政府承擔(dān)的財政責(zé)任上。盡管國家通過調(diào)整財政支出結(jié)構(gòu)，在不斷擴(kuò)張社會保障支出比重，但這種投入還不是一種固定撥款的機(jī)制。鑒于現(xiàn)階段社會保護(hù)基金支出形勢嚴(yán)峻，我們認(rèn)為，國家不僅應(yīng)當(dāng)明確財政中的社會保障投入比重，而且宜在“十五”期間落實(shí)20%的投入比重，并明確相應(yīng)的增長機(jī)制。

    與此同時，合理劃分中央政府與地方政府在社會保護(hù)方面的財政責(zé)任已經(jīng)成為迫在眉睫的任務(wù)。從近幾年中央財政對社會弱勢群體法律保護(hù)的投入持續(xù)大幅度擴(kuò)張而地方政府仍然缺位或半缺位的現(xiàn)象出發(fā)，應(yīng)當(dāng)通過立法明確地方政府的社會保護(hù)財政責(zé)任，摒棄勞民傷財?shù)乃^“政績工程”、“形象工程”，將有限的財政資金用在促進(jìn)就業(yè)和保護(hù)弱勢群體身上，這是一個負(fù)責(zé)任的政府必須承擔(dān)的公共職責(zé)所系。

    （2）明確企業(yè)責(zé)任

    企業(yè)繳費(fèi)是支撐社會保險制度的重要經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)，但目前的企業(yè)繳費(fèi)率不僅極不公平，而且畸高，構(gòu)成了市場經(jīng)濟(jì)公平競爭環(huán)境的破壞因素和企業(yè)競爭力的損害因素。以基本養(yǎng)老保險費(fèi)率為例，一方面是參加養(yǎng)老保險的國有企業(yè)負(fù)擔(dān)沉重而未參加的企業(yè)卻無需支付社會保險費(fèi)用；另一方面由于歷史負(fù)擔(dān)的不同，各地企業(yè)的負(fù)擔(dān)亦極不平等，深圳企業(yè)的繳費(fèi)率僅為工資總額的6%、北京為19%、沈陽等老工業(yè)基地卻高達(dá)24%以上，高低之間相差竟達(dá)18個百分點(diǎn)。 因此，應(yīng)當(dāng)盡快明確界定企業(yè)的責(zé)任并迅速實(shí)現(xiàn)企業(yè)負(fù)擔(dān)的平等化。

    在這方面，我們主張，新型社會保險制度應(yīng)當(dāng)按照一個統(tǒng)一的費(fèi)率標(biāo)準(zhǔn)向所有符合法律規(guī)范的企業(yè)征收社會保險費(fèi)，包括企業(yè)應(yīng)當(dāng)承擔(dān)的基本養(yǎng)老費(fèi)、失業(yè)保險費(fèi)、醫(yī)療保險費(fèi)、工傷保險費(fèi)、生育保險費(fèi)等，總費(fèi)率宜控制在工資總額的30%以內(nèi)，住房公積金宜納入工資范疇。同時，鼓勵但不強(qiáng)制企業(yè)建立企業(yè)年金、補(bǔ)充醫(yī)療保險等機(jī)制。

    在控制企業(yè)責(zé)任的前提下，應(yīng)當(dāng)根據(jù)社會保障資金的需要量提高政府財政負(fù)擔(dān)的比重和個人負(fù)擔(dān)的比重，或者在支出劇增的現(xiàn)階段采取發(fā)行長期國債的辦法來彌補(bǔ)，以保護(hù)企業(yè)的競爭力并實(shí)現(xiàn)就業(yè)增長。

    （3）明確個人責(zé)任

    增強(qiáng)國民的自我保障意識和個人責(zé)任，既是世界社會弱勢群體法律保護(hù)改革潮流，也是中國社會保護(hù)制度改革的重要目標(biāo)。因此，讓勞動者分擔(dān)相應(yīng)的社會保險費(fèi)是必須的舉措，目前需要落實(shí)的措施包括：一是規(guī)范工資統(tǒng)計范疇，根據(jù)實(shí)際工資收入征收各項應(yīng)當(dāng)征收的社會保險費(fèi)，杜絕瞞報、漏報收入的現(xiàn)象；二是擴(kuò)大社會保險覆蓋面，讓年輕的勞動者分擔(dān)起中老年職工的部分責(zé)任；三是在維護(hù)孤老殘幼等極端弱勢群體的生活權(quán)益的同時，按照不營利的原則對相關(guān)社會福利收取服務(wù)費(fèi)。

    此外，通過完善個人所得稅、利息稅及制定遺產(chǎn)稅、贈與稅、特別消費(fèi)稅制等措施來適度調(diào)節(jié)國民個人收入分配，藉此讓先富起來的居民更多地分擔(dān)一些社會保障責(zé)任。

    （4）引導(dǎo)社會各界分擔(dān)相應(yīng)的責(zé)任

    在明確政府、企業(yè)、個人責(zé)任的同時，國家應(yīng)當(dāng)積極引導(dǎo)社會各界分擔(dān)相應(yīng)的社會弱勢群體保護(hù)責(zé)任。在這方面，政府可以擴(kuò)大彩票發(fā)行規(guī)模，并積極、穩(wěn)妥地嘗試賽馬之類的博彩業(yè)，同時用稅收優(yōu)惠的政策來調(diào)動各界參與慈善公益事業(yè)捐獻(xiàn)的積極性。這種非強(qiáng)制性的籌資方式將能夠籌集到大量的資金，它們是補(bǔ)充政府、企業(yè)、個人直接負(fù)擔(dān)能力不足的重要且有益的補(bǔ)充，值得政府考慮與充分運(yùn)用。

注釋： 
①覃有土 韓桂君.《略論對弱勢群體的法律保護(hù)》.法學(xué)評論,2004，（1） 
②《人民日報》 (2002年03月15日第六版)